小金库的形成原因及其危害

小金库的形成原因及其危害
杜绝“小金库”，营造良好的经济环境
摘要
近年来，企业及行政事业单位财务规范化建设取得了显著成效，但个别单位为了掩盖滥发福利、请客送礼、隐性支出等行为，私设“小金库”或账外账的现象时有发生。

其目的多是为了谋取小团体或个人利益，逃避财务监督和群众监督，从事违规违法活动。

由于制度的缺失与监督不到位，部分人员在利益的驱动下，就会利用职权剥离国有资产供少数人占有和使用。

“小金库”的存在严重影响企业经济健康发展，这引起各级领导的高度关注。

中央自2009年以来进行为期三年的“小金库”治理工作，在全国范围内集中治理“小金库”，充分表明国家治理“小金库”的决心和信心，同时也说明“小金库”问题在各行各业蔓延，已成为一种社会“公害”。

【关键词】：小金库危害治理
第一章前言
当前，“小金库”已成为阻碍社会经济健康发展的一块绊脚石，其隐藏性深，危害性大，治理的复杂性及难度也较大。

今年来国务院下大力气，采取措施进行治理整顿。

对遏制设置“小金库”的行为起到积极作用。

特别是2010年3月23日，国务院子昂北京召开第三次廉政工作会议上，国务院总理温家宝明确提出了继续开展“小金库”的治理工作是指示。

随即在全国范围内开展了大规模的清查治理“小金库”工作。

如此高频率、多层次、多部门，全方位开展治理工作，深刻的反映了“小金库”的严重危害性，治理的紧迫性，治理的工作的艰巨性。

党和国家对治理工作立场、态度的鲜明性。

第二章“小金库”的定义及具体表现
一、“小金库”定义
2009年7月24日中央纪委对设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题解释的文件中指出：“小金库”，是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

小金库指侵占、截留国家和单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支和私存私放的各种资金。

二、“小金库”的来源
各项生产经营收入。

包括销售收入、营业收入、出租收入、出售残次品和边角废料收入、处理报废固定资产变价收入、逾期押金收入、销售不动产收入、发售股票申请表售表收入、股票发行费收入等。

各项服务和劳务收入。

包括加工、维修、运输和代理业务收入、服务业收入、广告收入、出版发行收入、技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训收入等。

各项价外费用。

包括价外收取的基金、集资费、返还利润、补贴、违约金、手续费、包装费、储备费、优质费、运输装卸费、代收款项及其他形式的价外收费。

各种集资、摊派、赞助、捐赠等收。

股票、债券等投资收益。

各种形式的回扣和佣金。

各项行政事业性收费。

各项罚没收入。

各类协会、学会的会费收入等。

其他应列入本单位或企业财务会计部门账内或应交存财政专户的收入。

通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位或企业财务会计部门账外的款项。

而这其中最主要的又包括以下两种情况：截留合法的收入和取得的非法收入、
1、截留合法的收入。

一是截留经营收入、规费收入及罚没物资变价收入等，化“大公”为“小公”，进入“小金库”；二是向下属单位收取“赞助费”、“水电费”等款项进入“小金库”；三是向协作单位收取“手续费”、“劳务费”等进入“小金库”；四是领用系统内上级部门票据收费，“分成收入”
进入“小金库”;五是事业单位的经营收入通过税务部门的发票进入“小金库”。

一些事业单位从事经营活动，到税务机关开票结算，价款亦通过银行结算，从形式上看，票据是合规的，结算方式也是规范的，但是，个别人钻转账支票和银行汇票可以背书转让的空子，将款项转至其他账户套出现金。

2、取得的非法收入。

一是乱收费进入“小金库”，如学校违规收取的“补课费”，工商税务部门搭车收取的“代理费”、“咨询费”等等；二是个别执法单位向服务对象索要“奖金”及办案“招待费”等进入“小金库”；三是少数执法部门在对有关单位的违法违纪经营活动进行处罚时，只要被处理单位“自愿”支付一定数额的“赞助费”或报销一些“办案费”、“出差费”、“招待费”等进入“小金库”，便可少罚款甚至不罚款，出现一种“黑吃黑”型“小金库”。

三、“小金库”的类型
从审计实践看，许多单位为使“小金库”不为外人所知悉可谓是绞尽脑汁，煞费苦心，我们可以将其分为两类：
一是设账型。

有的设立在单位财务部门，但与单位的正常账册相分离。

有的设立在单位其他科室，避免在检查时容易被发觉。

有的设立在有业务往来的单位，即把一部分收入通过不正当的手法转移到有关业务协作单位的往来账户，或要求协作单位“想办法”在有关的项目中提出，由某人代保管；或要用时直接从协作单位支出。

有的设立在有缴拨款关系的下属单位，这种手法，通常是主管单位利用与下属单位的特殊关系，借下拨资金之名，巧立名目，虚列支出，让“媳妇”顶名领取“正常”经费，由“婆婆”用于不正当开销。

“小金库”设立在外单位，比设立在本单位更难发觉，知道的人可以更少，其保密性和隐蔽性更强。

二是不设账型。

有的是现金一收一支，干脆不设账册，不留痕迹。

有的是实物型“小金库”，即用实物代替货币收取某些费用，账面上没有资金来往。

一部分是向下属单位收取管理费的主管单位，假借“减轻企业负担”之类的美名，少收或象征性收取少量管理费，要求下属单位上缴食品等日常生活消费物资。

这些物资部分分给职工作福利，部分送“人情”，部分则上市变现落入少数的腰包。

另一部分是服务行业如广告业等，借提供服务之机，收取实物作为服务费用，广告单位和客户互不开票，互相逃漏税款，形成实物“小金库”
第三章“小金库“的形成原因及危害
四、“小金库”的形成原因
1、物质主义、金钱至上的价值观，是小金库问题产生的主观内驱力。

市场经济利益多元化，物质主义、金钱至上等一些消极的价值观念，给不少人包括一些党员领导干部带来很大负面影响，个人主义、享乐主义、奢侈腐化等观念和现象不断蔓延。

为满足日益膨胀的个人需求和私欲，一些单位和部门的领导干部，违反政策法规，骗取资金私设小金库。

2、社会生活的庸俗化倾向对小金库的隐性客观需求增大。

当前很多地方社会生活日益庸俗化已经成为不争的事实，金钱作为政治、经济、社会活动润滑剂的作用越来越突出。

不管是公务还是私事，请客送礼、疏通关系几乎成了必有的环节，就连某些政府部门、行政事业单位为促进本单位的事业或工作发展，也需要经常给上级或有关部门送礼。

一些单位领导为获职政绩、提拔升迁，更需要上下、左右“联络感情”、疏通关系，这些开支大部分都不能按正常的财务渠道报销、列支，于是便想方设法套取资金设置小金库，靠小金库满足此类支出。

3、财税体制改革滞后，为小金库提供了丰沛的“水源”。

我国现行财税管理体制仍存在一些不健全的地方，造成了大量预算外资金和非税收入，使很多资金失去了有效监管为设立小金库提供了丰富的资金来源。

有关数据显示，近年来，我国预算外资金迅速膨胀，2006年全国预算外收入总量与3.9万亿元的国家财政收入不相上下，几乎是国家财力的“半壁江山”，也成为小金库的来源。

当前包括中央和地方都有政府性基金、行政事业性收费、社保基金等大量的非税收入。

这些收入一直以来既不是以税收的方式征收，也没有上缴国库，因此也就谈不上有效监管，这不仅弱化了国家
有效的财政监管和调控制，加重了民众的负担，还助长了小金库等财政财务违规违纪行为。

4、机制制约乏力，为小金库提供了宽松的生存空间。

与当前民主政治建设进程和领导制度改革相联系，我国现行的行政首长负责制
五、“小金库“的危害
“一把手”负责制、事权、人权、财权还都比较集中。

在资金使用上，大多数单位仍然由单位负责人或个别人说了算，权力运行的制约机制没有真正建立起来，最后形成“听起来有机制，看起来有制约，做起来无约束”的状况。

外部监督不严，助长小金库问题的蔓延。

目前，经济监督部门，对小金库的检查往往是“运动式”的突击战，不能使监督经常化、制度化，加入小金库具有较强的隐蔽性，增加了监督的难度；一些执纪执法监督部门对小金库问题，也存在“集体违纪”或“没有装进个人腰包”等思想，往往认为是“违纪不违法”，在处理上采取了比较温和的态度，总是“高高举起、轻轻放下”；再者，目前对小金库查处和定性处理的法规不健全，缺少有针对性的具体条例或规定，使大量的预算外资金逃避财务管理和银行监督，游离于有效监控之外，给执法监督带来了相当大的难度。

小金库的存在，导致国有资产、财政资金流失，扰乱了市场经济秩序，诱发了各种腐败现象，破坏了党和政府在人民群众中的形象，亟带根治。

当前，全国都在进行小金库治理，我们相信，通过深入治理，随着财税体制改革不断深入，小金库问题一定能够得到根治，为铲除腐败的根源创造条件。

“小金库”的泛滥扰乱了正常的市场经济秩序，影响国家宏观调控。

“小金库”的存在，严重地腐蚀了党员领导干部，已逐渐发展成为引发职务犯罪的一个重要诱因。

个别领导干部或管理人员视“小金库”为自己随意支取的小钱柜，从中大肆挥霍并进行贪污、挪用公款或私分国有资产等
职务犯罪行为。

而“小金库”中的资金来源之一的回扣，本身就涉及贿赂问题，不仅违反了公平竞争的市场规则，更侵害了职务行为的廉洁性，削弱了党和政府在人民群众中的威信，严重损害了党和政府的形象。

“小金库”资金在性质上属于公款，其成因复杂，危害严重，已成为一些党政机关、企事业单位中的一大毒瘤，必须重拳出击，严惩不贷。

第四章“小金库”的治理
六、“小金库”的治理
在深化治理“小金库”专项工作中，党政机关、行政执法机关和司法机关应加强联动合作，构筑治理“小金库”的多层次体系。

各部门首先要各司其职。

审计、财政部门在发现“小金库”问题时，要及时提出限期整改要求，并进行复查落实;发现私设的“小金库”中存在收入不入账偷逃税款、虚开发票甚至买卖假发票等问题时，税务部门可以介入调查;对违反党政纪律和相关规定的领导和责任人，纪检监察机关应予以处分，追究党纪政纪责任。

2009年8月，中央纪委印发了《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》，对设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为的处理依据作了明确规定。

对于那些将“小金库”资金侵吞、挪用、私分或者收取回扣等涉嫌职务犯罪的行为，则由司法机关按照法律规定追究相应的法律责任。

具体可以概括为以下几个方面：
1.提高认识，增强法纪观念。

产生“小金库”问题，实质上是一种领导行为。

单位主要领导不同意、不默许。

“小金库”就难以产生。

要加强对基层领导干部、财务人员的财经纪律和法规教育，通过各种途径宣传党的方针政策，增强法制观念，加强职业道德，提高其遵章守纪的自觉性。

通过案例剖析和对国家财经政策法规的培训，使广大领导干部和职工深刺认识“小金库”的危害性。

增强自觉维护财经纪律的积极性和主动性，切实从思想高度上解决问题。

2.完善制度。

规范管理。

不健全的规章制度给“小金库”的产生提供了有利条件，要针对产生原因，积极探索和建立避免“小金库”出现的长效机制。

严格实行“收支两条线”、国库集中支付和部门预算管理等制度，进一步增强单位财务管理和资金收支的透明度。

一是根据“收支两条线”的有关规定，做到各项收入度时足额进账、各类收入统一核算。

是建立健全法律法规体系，完善内部控制制度。

建立健全与市场经济相适应的相关法律法规体系。

完善单位
内部控制制度，强化法律法规的“刚性约束”，从制度上、机制上、管理上堵塞漏洞。

从源头治理，用制度来保障。

3.加强警示教育，构筑思想道德防线。

增强廉政教育的经常性、针对性和实效性。

加强《会计法》和有关财经知识的学习。

机关事业单位各级领导干部要从思想上“正本清源”。

充分认识“小金库”问题的严重性和危害性，自觉抵制“小金库”的产生，同时也要培养财务人员强烈的事业心和责任感，坚持会计诚信原则，强化职业道德教育，进一步规范财务管理和会计核算，遏制个别人滥用权力私设“小金库”的连规行为。

4.加强票据管理。

小金库收入往往利用正规收费票据使其合法化。

应对收费票据实行集中统一管理，重点加强对票据领用、缴销环节的监督，实行票款分离，确保票据收入全额入账。

同时在单位对收费票据、收费项目、标准和使用票据种类等进行公示_对违规使用收费票据实行有奖举报制度，充分发挥群众监督的作用。

5.屈化监督，加大处罚力度。

要建立全方位的监督体系，纪检、监察、审计、银行、财务等部门互相支持，协调配合，综合治理，要把治理“小金库”工作作为一项长期、经常性的工作，常抓不懈，一抓到底。

建立。

一套各执法部门能相互利用检查信息的有效机制，充分发挥各监督部门的作用，加强事前、事中、事后的监督，加大处罚力度，对查出的“小金库”严格按照有关规定进行处罚。

同。

时还要追究第一责任人和直接责任人的经济责任和行政责任，情节严重构成犯罪的还要移交司法机关处理，彻底扭转过去那种只对单位处罚、不对个人处罚。

各部门要加强合作。

发现“小金库”问题后，对在自己监管范围内的问题及时调查处理，发现其他问题应该由其他部门处理的，应立即通知或移交其他部门处理。

比如检察机关在查办职务犯罪案件中，发现发案单位存在“小金库”问题，除依法对构成职务犯罪的相关人员立案侦查追究刑事责任以外，应通知行政执法部门对发案单位的财务进行审计、监管，同时通知纪检监察机关对违纪的相关责任人作出党纪政纪处分。

这样便可以使“小金库”的治理形成多部门间的良性流转，加大治理的力度，让治理更加有效。

要治理“小金库”，除了探索建立长效机制外，当前最迫切、最务实的是加大查处力度，构筑法律震慑防线。

从某种意义上说，加大查处力度，坚持违法必究、执法必严，等于增加了违法犯罪的成本，无疑是震慑、遏制私设“小金库”行为重要而有效的措施。

在办案中发现发案单位私设“小金库”的，一旦查实相关责任人违反法律规定，需要追究刑事责任的，检察机关必须依法严惩。

只有查出一个，惩处一个，才能警示全体，形成强大的震慑力，使其他人不敢“越雷池”
参考文献
【1】王晓东：会计诚信危机的经济根源及其治理机制构建研究.现代财经，2006（12）
【2】李维安：公司治理学.北京：高等教育出版社.2005：13.
【3】王晓东、田昆儒：会计诚信危机的经济根源及其治理机制构建研究.现代财经，2006（12）
【4】田昆儒、苏亮：关于我国会计职业道德建设的思考.现代财经.2002（6）
【5】韩传模：会计人员会计诚信与自律机制研究.北京：中国财政经济出版社,2002：103
【6】王晓东：略论会计诚信危机及其治理.中国注册会计师，2006（12）。