美国“多德一弗兰克法案”10大问题浅析

美国《多德一弗兰克法案》10大问题浅析

项春生李戬

(中国证券监督管理委员会国际部北京100010)

(中国石油天然气集团公司法律部北京100010)

一、美国《多德-弗兰克法案》概述

2010年7月21日，随着美国总统奥巴马签字，一部具有重要历史意义的法律，美国多德-弗兰克法案(即《多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》，简称美国《多德-弗兰克法案》)正式生效。这部法案预计将在未来相当长时间内对美国乃至全球金融业产生深刻的影响。

《多德-弗兰克法案》的制定缘起于2007年爆发的次贷危机。在危机爆发之初，基于金融监管部门的拙劣表现和金融监管体系的种种缺陷，美国有人提议制定一部法律来解决金融监管不力的问题。2008年3月31日，美国财政部长鲍尔森推出《美国金融监管体系改革方案白皮书》，提出了短期、中期和长期金融监管改革方案。2008年秋季，随着次贷危机演变成金融危机且严重恶化，为应对危机，美国联邦政府制定了《经济稳定紧急法案(EESA)》，推出了一系列措施如设立问题资产救助(TARP)基金等。2009年6月17日，美国总统奥巴马发布《金融监管改革：新的基础》，提出了一系列旨在加强金融监管的改革措施，包括成立跨部门的金融服务监管委员会以加强宏观审慎监管，强化对对冲基金、金融衍生品和支付清算系统等的监管以填补金融监管空白和盲区，加强对具有系统重要性影响的金融机构的监管，建立系统性风险特殊处置程序，成立独立的消费者金融保护机构以完善投资者保护体系等。此后，又提出了一系列相关的立法建议，以促进计划的实施。美国参众两院对奥巴马政府的提案及建议进行了审阅，同时也提出了各自对于金融服务监管改革的立法建议。2009年12月11日，美国众议院提出并通过了《2009年华尔街改革与消费者保护法》(即《弗兰克法案》)。2010年5月20日，美国参议院通过了《2010年重塑美国金融稳定法》(即《多德法案》)，作为《弗兰克法案》的替代法案。由于《弗兰克法案》和《多德法案》仔在不少差异，为协调立法分歧，两院任命了一个联席委员会。经过激烈讨论，联席委员会修改并形成了两院统一版本的《多德-弗兰克法案》。2010年6月30日，《多德-弗兰克法案》获众议院通过；2010年7月15日，获参议院通过。2010年7月21日，美国总统奥巴马在法案上签字，《多德-弗兰克法案》正式生效并成为法律。

《多德-弗兰克法案》是美国上世纪30年代经济大危机以来“涉及范围最广”、“最具影响力”的法案。尽管法案没有包罗万象，但篇幅仍然相当长，达2323页。法案共分16篇，涉及内容包括设立金融稳定框架、建立金融机构破产清算机制、强化银行监管、建立消费者金融保护局、强化衍生品监管、完善对评级机构及高管薪酬等的监管、对对冲基金、私募股权基金及其他基金顾问等登记注册、强化保险监督与监管改革、加强联邦储备体系改革等。

《多德-弗兰克法案》预计对美国乃至全球的金融服务业，包括银行与银行控股公司、证券公司、保险公司以及其他金融服务供应商，都将产生十分重要的影响。同时，很有可能引发全球金融监管的重大改革，改变国内外金融市场参与者的行为方式。尽管《多德-弗兰克法案》中很多规定的实施还需要时间，法案对美国及全球金融市场参与者的影响短期内不会完全显现，但《多德-弗兰克法案》的历史

地位及其影响力毋庸置疑，对法案的深入研究也因此具有重要的现实意义。本文对《多德-弗兰克法案》进行了初步梳理，归纳总结出法案拟解决的10大问题并就相关条款进行了简要介绍，供金融学界、业界参考。

二、《多德-弗兰克法案》10大问题浅析

(一)维护金融稳定：设立金融稳定监管委员会。维护金融稳定是《多德-弗兰克法案》的最核心内容之一，也是法案的开篇第一篇。金融危机发生后，美国和全球饱受系统性金融风险之苦。为维护金融稳定、防范系统性风险，法案设立了一个全新的监管框架，主要措施包括：一是设立金融稳定监管委员会，全面监督金融服务业，监测系统性风险，推进市场纪律。二是要求联邦储备委员会对具有系统重要性的银行控股公司和非银行金融公司进行认定，并加强监管。法案赋予了联邦储备委员会新的权力，针对合并资产在500亿美元及以上的“大型、相互联系的银行控股公司”(系统性银行控股公司)及受联邦储备委员会监管的“非银行金融公司”(包括非美国公司)实施审慎性标准。这些审慎性标准涵盖了资本、流动性、短期债务限额、信贷风险要求、破产处理方案以及压力测试等。金融稳定监管委员会和联邦储备委员会还拥有广泛权力，可要求相应的公司提供信息，以判断这些公司是否具有系统重要性。此外，法案还成立金融研究办公室，代表金融稳定监管委员会收集、分析数据，并将相关报告提供给金融稳定监管委员会及其成员机构。不论是银行、保险公司、投资银行或是其他金融中介机构，只要是大型、互相关联的公司都必须接受金融稳定监管委员会的严格监管，以降低其行为风险性，避免威胁到美国金融体系的稳定。

另外，作为第一篇的重要补充，《多德-弗兰克法案》第八篇为联邦监管机构认为具有系统重要性的支付、清算和交易活动创设了一套全新的监管框架。该框架规定，对参与涉及资金、证券及其它金融交易清算交收的部分指定金融市场公共机构(FMU)和金融机构进行基于风险的监管。联邦储备委员会和其他金融监管者对指定FMU和金融机构相关活动具有广泛的审查权力。如果FMU和金融机构参与的活动带来系统性风险，或者未能遵守法案规定的风险政策和程序，联邦储备委员会与其他金融监管机构可采取强制整改措施，以减少系统性风险、促进金融稳定。

(二)设立清算机制：终结金融机构“大而不倒”。为大型银行控股公司(综合资产超过500亿美元)以及具有系统重要性的非银行金融公司设立。一个全新的破产处置清算机制，是《多德-弗兰克法案》的另一项核心内容。设立这一机制的目的，是使联邦存款保险公司能动用必要的于段对具有系统重要性的金融公司进行有序清算，对“大而不倒”进行终结，降低金融机构的道德风险，同时避免由纳税人为失败金融机构买单，减轻民众和舆论对政府的压力。

《多德-弗兰克法案》第二篇规定，对接受破产处理的公司必须进行清算。联邦存款保险公司将被指定为某一失败金融公司的接管方(除非该公司是经纪人、交易商或是保险公司)，负责对其进行清算，以减少金融不稳定的风险。联邦存款保险公司将行使权力接管陷入困难的公司，以保护对手方，将对市场秩序的扰乱降到最低程度。联邦存款保险公司只出借其确信能以被清算资产偿还的贷款金额，同时确保这些金融机构的损失首先将由股东及无抵押债权人承担。若通过政府售卖破产公司资产的方式仍未足以支付这一清算机制的费用，剩下的部分则通过大型银行控股公司及具有系统重要性的非银行金融公司支付。在此过程中，纳税人不必承担清算费用，失败金融机构的高级管理人员则应辞职或被开除，承担相应责任。另外，法案限制了联邦储备委员会向个体公司提供援助的权力，以避免政府继续向出现问题的金融公司提供资金支持或代为运作。

(三)完善银行监管：撤销储蓄机构管理局，实施“沃尔克规则”。加强对银行微观层面的监管，是落实宏观审慎监管政策、确保金融稳定和防范系统性金融风险的关键。为此，《多德-弗兰克法案》通过第三篇、第六篇2个篇章，对美国银行监管构架和监管规则做出了重大调整。法案第二篇“向通货监理局、联邦存款保险公司和联邦储备委员会的权力移交”，提出撤销储蓄机构监理局，并将其功能与职权向通货监理局、联邦存款保险公司和联邦储备委员会移交。同时，第二篇还对联邦存款保险法案做了大量更改，包括将最高存款保险限额标准永久提高到25万美元，将交易账户担保计划项目下对无利息交易数量的无限制保险责任范围延长两年，并改