行政处罚案件证明标准

行政处罚案件证明标准

行政处罚案件证明标准

(2016-10-31 08:09:31)

分类：

重要事件常用资料

行政处罚案件证明标准有关问题研究

“法制专家型人才”培训班第一组

证明标准是负担证明责任的人提供证据加以证明所要达到的程度。证明标准要解决的问题是证据到什么程度时，才能认定待证事实。当用来证明一个待证事实的证据达到这个限度或者要求时，这个待证事实就成为法律事实。在证据体系中，证明标准与举证责任具有极为密切的关系，证明标准越低，当事人承担的证明责任就越轻，证明标准越高，当事人承担的证明责任就越重。我们通常所说的“完成举证责任”中，判断是否“完成”的标准，就是证明标准。因此，在行政案件中，采用什么样的证明标准，对于行政执法和司法审查的取向具有决定性的影响。

一、行政处罚案件证明标准处于模糊状态

行政处罚作为行政行为的一种，其案件证明标准属于行政诉讼证明标准中的一部分。关于行政诉讼证明标准的问

题，一直存有很多观点。比如，有人提出行政诉讼证明标准应当高于民事诉讼“优势证据”标准，低于刑事诉讼的“排除合理怀疑”标准，采用所谓的“明显优势证据”标准的观点；也有人提出应当将“排除合理怀疑”作为行政诉讼的一般证明标准，“优势证据”作为例外证明标准的观点。这些观点，在实践中都有一定的司法判例作为立论支撑，但均不足以适用于所有行政行为。究其原因，一方面是由于我国真正意义上的依法治国起步较晚，包括行政诉讼在内的行政法理论研究相对滞后；另一方面是由于行政行为的复杂性、多样性、发展性，无法确立一个统一的普遍适用的行政诉讼证明标准。比如，对于涉及当事人人身以及重大财产权益的行政处罚行为，可能就必须采用“排除合理怀疑”标准；对于行政裁决行为，就可能采用“优势证据”标准；而对于给付类行政行为，其证明标准更是需要根据特定行政行为的性质确定具体证明标准。即使是相同的证据，相同的处理结果，也会因为适用法律不同等原因，而被认为需要采用不同的证明标准。

作为承担市场监管和行政执法职责的行政机关，工商机关每年要做出大量的行政处罚行为。无论是工商机关内部的核审、复核以及执法检查，还是外部的行政复议和行政诉讼，都存在对行政处罚行为合法性的判断。而其中工商机关收集的证据可以证明到什么程度，才能认为行政处罚行为具有了

合法性，这实际上就是证明标准的问题。但是，即使是理论研究相对成熟、也有较为丰富的执法实践和司法实践素材的行政处罚案件，目前也未有统一的证明标准。我们注意到，《行政处罚法》第四条第二款规定实施行政处罚必须“以事实为依据”，第三十条规定“必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚”,但它们过于抽象，难以把握；而且都是要求行政机关查明“客观事实”，而证明标准恰恰是确定何种程度的证明可以作为“法律事实”进行认定，在证明对象上无法吻合。因此，“以事实为依据”、“查明案件事实”并没有为行政机关提供相应的证明标准。

行政处罚案件证明标准不明确，极大影响着工商行政执法，主要表现为：

一是难以有效把握取证的方向和尺度。由于行政处罚案件证明标准的模糊，收集证据具有盲目性，导致行政效率下降，难以实现行政管理的目标要求。另外，怎样才是事实清楚、证据充分，每个执法人员都有不同的理解，在基层执法中，有的案件只对行政相对人进行询问后就做出了行政处罚决定，有的案件却对所有从轻从重情节都查清。

二是放纵了违法行为。为了避免行政复议、行政诉讼的不利后果，一些执法人员采用高标准的证明标准，直接导致对违法行为不能及时处理和进行有效打击，实际上放纵了违法行为，降低了工商机关的执法效能，影响工商机关的执法

公信力。

三是导致复议诉讼结果的不可预测。由于没有普遍认可的行政处罚案件证明标准，行政执法人员对证明标准的把握难免会和法官的认定标准出现偏差，不同法官也完全有可能对相同的案件适用不同的证明标准，从而得出不同的结论。实践中，由于行政处罚程序的证明标准和行政复议、行政诉讼的证明标准不同而发生败诉的现象时有发生，一些执法人员甚至因此被追究行政责任。

不可否认，尽管工商机关可以采取的取证手段不足，法律对行政效率的要求比较高，但是，在司法审查中，人民法院较多地适用“排除合理怀疑”的证明标准来审查行政机关的证据。为了尽量减少和避免因为证明标准不明确而导致的难以预见、难以控制的执法风险，许多工商机关不得不采取“排除合理怀疑”的证明标准，致使“排除合理怀疑”成为理论上存在争议，在实践中却被广泛适用、严格执行的行政处罚案件证明标准。

二、行政处罚案件证明标准在司法实践中的发展

随着行政法理论与实践的发展，无论是理论界还是实务界，无论是人民法院还是执法部门，越来越多的人感觉到对行政处罚案件一刀切地适用“排除合理怀疑”证明标准，在很大程度上放纵了违法行为、增加了执法成本，影响了行政执法的积极性和有效性，难以取得良好的法律效果和社会效

果。因此，执法机关和人民法院不断地进行新的探索，促进行政处罚案件证明标准的与行政处罚执法实践的契合。我们借几则案例加以讨论：

案例一：联合利华（中国）有限公司（以下简称联合利华公司）在上海市淮海中路283号玻璃外墙等地，发布“力士焕然新生”系列化妆品广告，在广告中使用了“力士焕然新生14天，紧急修复严重受损发质”、“力士14天，紧急修复严重受损发质”等用语、画面文字用语及台词。广告费共计人民币200多万元。上海市工商局卢湾分局立案调查后，认定联合利华公司违反了《广告法》第四条的规定，构成广告含有虚假内容的行为，并根据《广告法》第三十七条的规定，作出包括罚款人民币200多万元（广告费用一倍）在内的行政处罚。联合利华公司对处罚决定不服，向人民法院提起诉讼。一、二审法院均维持该处罚决定。法院认为：工商卢湾分局在对联合利华公司“力士焕然新生”系列洗护发化妆品广告用语调查后认为，该广告用语描述的功效已经超越了化妆品领域而归入医学领域，而且其提供“上海市医学会专家纪要”及相关医院、药品管理部门的工作记录，医学书籍的记载，证明发质受损不可逆转，证明上诉人广告含有虚假内容，已经初步完成了证明具体行政行为合法的法定举证责任。联合利华公司在“力士焕然新生”系列洗护发化妆品广告用语中使用了“14天紧急修复严重受损发质”等的表述，