村级治理

强化村级治理积极推进农村社区建设

党的十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化建设进程中的重大历史任务。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这既是中央对新农村建设的要求，也是其总体目标。这20个字包含的内容极为丰富，涉及农村政治、经济、文化、社会管理等方方面面。因此，村级治理是一个极为重要的问题。当前，村级治理的现状如何呢？有没有加强村级治理的好办法?为深入学习贯彻落实好科学发展观，加强基层民主政治建设，带着上述两个问题，通过深入农村调查研究、认真分析，一致认为必须强化村级治理，积极推进农村社区建设，才能搞好基层政权建设。

一、当前村级治理存在的主要问题及原因分析：

（一）治理条件不足

1、资源不足。表现在：村级治理经费短缺；作为村级治理的劳动力条件是有的，但受一家一户生产方式的束缚及其缺乏有效的组织，难以动员起来；村级治理的专业知识普遍缺乏。

2、权威不威。表现在：一些村特别是贫困村的“精英”们外出务工去了，无“精英”可选；因家庭、宗派和派性作崇，真正的“精英”没有被选出来；村支两委班子年龄偏大、学历偏低、思想倾向保守的状况比较普遍。小生产的生产方式和生活方式，使有的村民压根没把村委会和村干部放在眼里，说“不靠村里吃，

不靠村里喝，只要不犯法，你把我奈何！”

3、制度不刚。村村都有成文的平均达10个以上的规章制度，但多数村缺乏落实制度的制度或机制，缺乏足以让人畏惧的舆论力量，缺乏正气压倒邪气的村风民风，缺乏惩治不良行为的“惯例”即“不成文法”。

4、奖惩不严。不少村的现状是：奖励制度必须到位，不到位就要告状；惩戒制度则形同虚设，谁也惩罚不了。

5、民风不正。忠、孝、节、义这些有积极的优良传统受到严重挑战，旧社会才有的“笑贫不笑娼”的现象在农村已被认为是平常事。

（二）自主治理不强

村级治理的内容可概括为两个基本方面：政务和村务。自主治理能力不强的突出表现有两个：一是“政务”强于“村务”。二是村务治理中的“管理”强于“服务”。

（三）村民参与不多

从整体情况看，村民群众基本上还是站在村级治理岸边的旁观者。一是对村级治理状况漠不关心。“种自己的地，发自己的家”、“爹死娘嫁人，个人顾个人”。二是依赖思想。认为村里的事都应该由村干部管、由政府管。三是缺乏权利和义务的对等意识，只要权利，不履行义务。四是缺乏对民主的正确理解和权利让渡意识。

（四）制度环境不良

1、制度建设方面。目前反映突出的问题有五个：一是三年

一届的村委会换届选举，耗时耗力成本很高。二是30年不变的土地承包制度使土地失去了生产要素的性质。三是滞后的户籍制度。使得一些有志于改变农村面貌的非本村的优秀人才难心进村。四是信访中的问题。现在对有的农民的上访告状，大多采用安抚平息事态的策略处理，即先把“葫芦”按下去，形成了“多闹多得，少闹少得，不闹不得”的咄咄怪事，并且把很多“板子”打向了乡村干部。五是“三农”政策方面的问题。在对“三农”扶持中，对“农民”的扶持最大，“农村”次之，“农业”问题则显得相对薄弱，缺少对农业基础设施项目特别是大型农业基础设施项目的规划和支持。每年发到农民手中的每亩100多元的各种补贴，并未取得促进农业发展、粮食增收的预期效果。同时，取消农业税，也带来一些负面的影响。

2、治理环境方面。一是村级负债严重。村级沉重的债务包袱及其危险的债务结构，严重影响着村级治理。表现在：村级组织难以正常运转；农民权益难以保障；对农村大局稳定带来了隐患；“老账未了，又添新债”。很多村干部和农民发问：“中央帮助农民工讨了工资，中央什么时候能帮我们讨债？”二是农业基础设施严重老化、滞后。表现在：灌区老化；水库库容萎缩、病险缠身；排灌机埠陈旧老化。三是农村人口结构的平衡被打破。原有的平衡的农村人口结构被代之以“四多一少”：老年人多、妇女多、夫妻分居人多、种田干事的人少。由此带来了如老年人赡养、留守儿童的教育、发展粮食生产等一系列的问题。

二、加强农村社区建设的必要性和可行性

建设农村社区，是党中央、国务院的一项重大决策。“农村社区，是指聚居在一定地域范围内的农村居民，在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体。”“农村社区建设，就是指在党和政府的领导下，以社区居民为主体，动员社会力量，整合社区功能，解决社区问题，合力建设管理有序、服务完善、文明祥和的农村社会生活共同体的过程。”

党中央、国务院做出农村社区建设的重大决策意义深远。从最现实最直接最感性的方面说，是由“三大需要”所决定的。一是农村社区建设是实现乡村管理有序的需要。当前农村社会管理无序的突出表现在：乡镇、村关系无序，即关系不顺；村支两委无序，即村支两委关系不协调；村民关系无序，即农民中一些无序的力量在滋长。一些村的家族、宗族、宗派势力之间的争斗愈演愈烈；一些村民为着个人的一已私利不惜损害多数人的利益；农户之间、邻里之间为一寸宅基地而大动干戈的事屡见不鲜；一个村一份对全村人都利的规划往往因利大利小的差别而得不到全村村民的普遍赞同而搁浅等。二是农村社区建设是改善和加强农村公共服务的需要。由于长期的城乡二元经济社会结构和体制，使得农村的公共产品和公共服务极为短缺。三是建设农村社区是建设文明祥和农村社会的需要。文明祥和的农村社会至少必须达到“六个有”：有健全的村规民约；有发达的农民教育；有整洁的村容村貌；有健康的生活方式；有活跃的文化生活；有和谐的人际关系。因此，农村社区建设不但非常迫切，而且完全可行。

三、关于农村社区建设的探讨和思考：

（一）在体制机制上，村委会和农村社区对接——实现二者合二而一。一是在法理上，依据比较充分。将村民委员会和农村社区而二而一，统称“社区村民委员会”，既没有改变《宪法》和法律对村民委员会的自治性质和法律地位的规定，又使党中央、国务院关于农村社区建设的要求找到了村民委员会这一法定的可靠的依托。二是在制度设计上，实现了农村基层组织的简约。这对于精简机构改革、畅通政令和强化公共服务是大有好处的。三是在建设成本上，能够大大节约。

（二）在组织上，村支两委对接——实现村级二元权力结构走向一元权力结构。《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发[2002]14号），是解决村支两委对接的武器和法宝。文件提出了著名的“四个提倡”。通过贯彻“四个提倡”，实行村党支书和村委会主任“一肩挑”、村支两委成员交叉兼职，由此实现“两套班子，一套人马”，使村级二元权力结构转变为一元权力结构，是解决两委矛盾、实现两委对接的可选择的最佳方案。

（三）在资源上，各种资源对接——实现资源整合、优化配置和新投入的统一。一是加大农村社区建设的投入。二是化解村级债务。三是搞好资源整合。要把政府公共服务、新农村建设、村级组织场地建设、扶贫开发、建整扶贫、老区建设资金、退耕还林还草资金、社会力量的投入、农村基层资源等有效整合起来，形成心往一处想、劲往一处使、钱往一处投的强大的合力。