11德国地方政府
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第十一章 德国地方政府
地方政府11
Bundesrepublik Deutschland 德意志联邦共和国
德意志联邦共和国（简称
德国，是位于欧洲中 部的议会制和联邦制 国家，由16个联邦州 组成，首都柏林。德 国陆上与法国、瑞士、 奥地利、捷克、波兰、 丹麦、荷兰、比利时、 卢森堡共九个国家接 壤，是欧洲邻国最多 的国家。
（一）背景： 两德统一产生的大量公共开支——建立“节约型政府”。 地方政府也经历了四个大的改革浪潮: 1950年代和1960年代早期,即二战后的早期阶段,主要是加 强行政能力,以应付战后赔偿负担. 1960年代和1970年代,在社会民主改革影响下,进行了包括 公共财政改革,公共服务法改革,行政区划,各部委重组等改 革. 1980年代,解除管制和消除官僚化的改革,使地方政府更加 重视公民的需要. 1990年代,地方政府的重点也是放在行政机器(瘦国家)的改 革上,所有改革都围绕"东德的重建",越来越关注"新公共管 理"这种新型改革.
Anhalt） 石勒苏益格-荷尔斯泰因州 （Schleswig-Holstein） 图林根州（Thü ringen） 北莱茵-威斯特法伦州 （Nordrhein-Westfalen） 莱茵兰-普法尔茨州（RheinlandPfalz）萨尔州（Saarland）
（二）县：属于自治团体的社团法人，县 主要存在于农村地区，人口一般不超过10 万人；地位较为重要、且居民人数超过10 万的县，被称为县的市或城市县，实际上 就是一个独立的县级市。 （三）乡镇：作为德国各州中最基层的地 方自治单位，乡镇不是州政府的下属单位， 而是组成县的自治团体，但在组织和职权 上又独立于县。乡镇在法律范围内享有完 全的自治权。
德国是西欧唯一一个采取联邦制而非单一制的主要 国家。 Germany is the only major state of Western Europe that has a federal rather than a unitary political structure 1.联邦主义的历史传统 从历史上看，德意志联邦国家最初是小国君主之间 的联盟，后来形成主权国家之间的一种联盟。187l 一1918年的德意志帝国以及1919—1933年的魏玛 共和国均采用联邦制的国家结构形式，它只是在 1934—1945年纳粹统治时期中断过。
直接动因：
一是财政原因。从1995年之后,受德国统一巨大成 本的影响,大多数地方政府开始遭遇越来越大的财 政压力,削减预算就变成了一项主要任务. 二、城市管理者对用传统方式管理地方政府越来 越不满。德国的公共部门对资源分配形成了高度 集中的管理模式，这些权威集中在专业化的中心 服务部门(财政,人事等部门), 形成一种“有组织化 的不负责任”的氛围，地方管理者的权威受到影响, 越来越难行使权力。
（二）地方政府的权限
I.
1.强制性权限
州政府通过指令要求地方政府履行的职责如： (1)与公共安全和秩序有关的职责(如地方警务机 构、登记制度和个人身份登记制度)；(2)主持选 举。 基于法律规定要求地方政府履行的强制性职责 (不是基于指令而是）主要有：(1)与环境保护和 公共卫生有关的职责(如供水、污水处理、垃圾 处理和丧葬事务)；(2)消防；(3)负责普通学校和 职业学校。
3.联邦与州的权限划分
联邦的行政权限：
外交、国防、联邦财政、联邦邮政、海关等。
州的行政权限：
（1）执行州的立法范围内的任务，主要包括文化、 教育、警察、乡镇管理和地区规划； （2）“受联邦委托执行联邦法律”，如建造联邦 公路等； （3）“作为自己的事务执行联邦法律”，即将联 邦的法律视为自己的事务并负责执行，如联邦制定 环境保护法、工商业管理法、建筑规划法等，各州 将此作为自己的行政管理任务予以执行。
三、德国地方政府体制的类型
（一）“乡镇议会+乡镇总监”的模式。这 种体制主要分布在德国北部。
选民直接选举乡镇议会； 乡镇议会选举议会的各个工作委员会，选举乡镇 长，选举或任命乡镇总监； 乡镇长只是议会主席和乡镇礼仪上的代表。乡镇 总监是行政首长，具体行政事务由乡镇总监负责。
I. II.
III.
国家主义
国 名 起迄时间 962－1806 存在时间 844 年 第一帝国（神圣罗 马帝国） 德意志邦联 第二帝国 魏玛共和国 第三帝国 1806－1870 1871－1918 1919－1934 1934－1945 64 年 46 年 14 年 22 年 45 年
二战后东德和西德 1945－1990 统一后的德国 1990．10——
两院制（Bicameral Parliament）
德国联邦议会由联邦议院和联邦参议院组成，两院一 起组成了德国的立法机构。 联邦议院监督政府的运转，现有598席，代表由直选 或间接选举产生，任期4年，设有联邦议院议长一人， 在国内外礼仪上享有仅次于联邦总统的第二高地位。
Lower house (Bundestag) oversees government functions.
2.现实政治的需要
I.
II.
III.
IV.
联邦制不仅对外一致，而且能在很大程度 上更好地顾及地区的特点和多样性。 联邦与州的分权有利于确保自由，维护州 的利益。 联邦制也有利于公民更好地参与政治生活， 从而强化民主原则。 联邦制对于防止权力滥用，促进州与州之 间、州与联邦之间的竞争相发展也有重要 作用。
一、德国的政治背景
（一）德国的政治史及国家主义 1. 日耳曼部落（前100年－300年） 2.民族大迁徙和法兰克王国（300年－843年） 3.神圣罗马帝国（843年－1806年） 4.复辟和革命（1814年－1871年） 5. 德意志帝国（1871年－1918年） 6.魏玛共和国（1919年－1933年） 7. 第三帝国（1933年－1945年） 8.分裂和重新统一（1945年－1990年）
德国的国家主义，贯穿于德国发展过程的 始终。既要解决将所有讲德语的人都统一 于唯一的德国之下，也要解决由于与领国 相比自身建国的迟滞、国家主义者抱负的 失败而导致的人民内心的普遍创伤和挫折 感，还要解决由创伤和受挫所导致的更极 端的国家主义，或许后两者比单纯的“统 一”问题更难解决。
（二）德国政治体制：议会民主制的联邦制
I. II.
III.
IV.
I.
II.
III.
三是“乡镇长双重领导角色”模式。这种 体制主要分布在莱茵河流域，主要特征是： 选民直接选举乡镇议会； 乡镇议会选举议会的各个工作委员会选举 乡镇长； 乡镇长既是乡镇议会的主席，又是乡镇行 政的首脑，既领导乡镇议会，又领导乡镇 行政机构。
I. II.
II.
2、自治性权限： (1)乡镇或县的—般行政管理； (2)教育制度(不含义务教育)； (3)卫生制度； (4)社会制度； (5)住宅建筑和城市规划； (6)交通管理 (7)公共服务设施； (8)文化娱乐和体育。
五、20世纪90年代以来的德国地方政府改革
德国的国家元首是联邦总统(Bundesprä sident)，任期5年，由联 邦大会间接选举产生。联邦大会由联邦议院议员以及同样数目 的各州代表组成，专门负责选举国家元首。联邦总统的权利受 到限制，其角色大部分是象征性的。 President is (largely symbolic) head of state 虽然联邦总理(Bundeskanzler)在国内外礼仪上仅享有第四高地 位，却是德国联邦的政府首脑。联邦总理往往是议会多数党的 成员，由议会选举产生。联邦政府设一位副总理，由联邦总理 从各政府部长中确定一人，在联邦总理缺席时代理行使联邦总 理的职权。 Chancellor is head of government， chancellor is the keystone of the political system, the guarantee of stability and coherence in the democratic structure of German politics.
（一）权限划分的原则 按照德国地方自治的基本原则，所有的地方事务都 由乡镇或县自主地进行管理。地方自治权主要体现 在： (1)乡镇的职权建立在对本行政区域公共事务负责的 基础上(普遍性原则)； (2)县具有城市地方之间的、互补的和不属于各州的、 平衡的功能。在其区域内，除非法律另有规定，县 承担所有超出乡镇能力以外的其他所有职能。 （3）州可以制定法律要求乡镇和县承担某种职责 (强制性职责)，乡镇和县必须履行这些职责。
联邦参议院拥有69席，代表来自16个联邦州，联邦参 议院议长由州总理轮流担任，在国内外礼仪上享有第 三高地位。
Upper house (Bundesrat) – legislative oversight on behalf of Germany’s 16 states
（三）德国的国家结构
二、德国地方政府概况
源自文库
（一）州：16个“联邦州”， 其中3个是独立的“城市州”。 巴登-符腾堡州（BadenWü rttemberg） 巴伐利亚州（Bayern） 柏林（Berlin，城市州） 勃兰登堡州（Brandenburg） 不来梅州（Bremen，城市州） 汉堡市（Hamburg，城市州） 黑森州（Hessen） 梅克伦堡-前波美拉尼亚州 （Mecklenburg-Vorpommern） 下萨克森州（Niedersachsen） 萨克森州（Sachsen） 萨克森-安哈尔特州（Sachsen-
（三）新治理模式的要点
1.
2.
3.
通过分权把上级政府职能下放给基层政府， 允许中层和基层政府动员和使用各资源， 修正传统的官僚制。 减少公共管理中的法治主义，加强公共管 理的成本收益的核算导向。 公共行政的“产出导向”，即公共行政的 主体首先保留的是目标和任务是否能够完 成，并由此决定着公共资源的分配
类似于欧美许多国家的市镇经理制。
二是“乡镇长、乡镇议会互相制约”的模 式。这种体制主要分布在德国南部，主要 特征是：
乡镇议会和乡镇长都是由选民直接选举产生； 乡镇议会选举议会的各个工作委员会，控制一些 乡镇事务； 选民选出的乡镇长是乡镇议会的当然主席，同时 又是行政机构的首脑； 乡镇长领导乡镇议会，乡镇议会通过的决定由以 乡镇长为首脑的行政机构负责执行。
4.强调议会对地方行政的控制和影响，尤其 是通过重新设计预算过程来加以实现，基 于产出导向的预算方式，议会要注意力集 中在一些重大的地方政府决策。 5.地方政府的旨在应限制在“核心”功能， 公共服务与公共设施的提供可以采取“市 场化”、“外包化”和“私有化”得以实 现。
（四）地方自治的传统
I. II.
III.
IV.
日耳曼时，部落及其民意机构。 中世纪，许多日耳曼城市取得了自治地位， 产生了如参议会这样的准代议机构。 在三十年战争时期(1618—1648年)，组成 神圣罗马帝国的各王国、公国和诸侯国， 统治着大小不等的城市和其他地方机构。 冯· 史坦因男爵的改革，尤其是1831年 《史坦因地方政府法典》，规定城市、县 和乡镇的自治权，独立处理各种地方事务。
III.
四是“乡镇议会制约乡镇长”模式。这种 体制模式在全德各个地方都有，主要特点 是： 选民选举乡镇议会； 由议会选举议会的各个工作委员会，选举 乡镇长并监督行政工作； 乡镇长只是乡镇行政事务的首脑，并不是 乡镇议会的领导人，只负责乡镇行政事务， 不领导和主持乡镇议会。
四、德国地方政府的权限
（二）理念：基于新公共管理基础上而提 出的“新治理模式”或 “新掌舵模式” （ New steering mode， NSM）。 该模式指出，要将承包人与供应者分开， 要在内部的服务单位(例如建筑物的清洁或 维护、信息技术服务、法律咨询、人事行 政等等)与部门的处室之间达成服务水平协 议。双方应该就如何提供和购买内部服务 以及支付价格进行商讨。
地方政府11
Bundesrepublik Deutschland 德意志联邦共和国
德意志联邦共和国（简称
德国，是位于欧洲中 部的议会制和联邦制 国家，由16个联邦州 组成，首都柏林。德 国陆上与法国、瑞士、 奥地利、捷克、波兰、 丹麦、荷兰、比利时、 卢森堡共九个国家接 壤，是欧洲邻国最多 的国家。
（一）背景： 两德统一产生的大量公共开支——建立“节约型政府”。 地方政府也经历了四个大的改革浪潮: 1950年代和1960年代早期,即二战后的早期阶段,主要是加 强行政能力,以应付战后赔偿负担. 1960年代和1970年代,在社会民主改革影响下,进行了包括 公共财政改革,公共服务法改革,行政区划,各部委重组等改 革. 1980年代,解除管制和消除官僚化的改革,使地方政府更加 重视公民的需要. 1990年代,地方政府的重点也是放在行政机器(瘦国家)的改 革上,所有改革都围绕"东德的重建",越来越关注"新公共管 理"这种新型改革.
Anhalt） 石勒苏益格-荷尔斯泰因州 （Schleswig-Holstein） 图林根州（Thü ringen） 北莱茵-威斯特法伦州 （Nordrhein-Westfalen） 莱茵兰-普法尔茨州（RheinlandPfalz）萨尔州（Saarland）
（二）县：属于自治团体的社团法人，县 主要存在于农村地区，人口一般不超过10 万人；地位较为重要、且居民人数超过10 万的县，被称为县的市或城市县，实际上 就是一个独立的县级市。 （三）乡镇：作为德国各州中最基层的地 方自治单位，乡镇不是州政府的下属单位， 而是组成县的自治团体，但在组织和职权 上又独立于县。乡镇在法律范围内享有完 全的自治权。
德国是西欧唯一一个采取联邦制而非单一制的主要 国家。 Germany is the only major state of Western Europe that has a federal rather than a unitary political structure 1.联邦主义的历史传统 从历史上看，德意志联邦国家最初是小国君主之间 的联盟，后来形成主权国家之间的一种联盟。187l 一1918年的德意志帝国以及1919—1933年的魏玛 共和国均采用联邦制的国家结构形式，它只是在 1934—1945年纳粹统治时期中断过。
直接动因：
一是财政原因。从1995年之后,受德国统一巨大成 本的影响,大多数地方政府开始遭遇越来越大的财 政压力,削减预算就变成了一项主要任务. 二、城市管理者对用传统方式管理地方政府越来 越不满。德国的公共部门对资源分配形成了高度 集中的管理模式，这些权威集中在专业化的中心 服务部门(财政,人事等部门), 形成一种“有组织化 的不负责任”的氛围，地方管理者的权威受到影响, 越来越难行使权力。
（二）地方政府的权限
I.
1.强制性权限
州政府通过指令要求地方政府履行的职责如： (1)与公共安全和秩序有关的职责(如地方警务机 构、登记制度和个人身份登记制度)；(2)主持选 举。 基于法律规定要求地方政府履行的强制性职责 (不是基于指令而是）主要有：(1)与环境保护和 公共卫生有关的职责(如供水、污水处理、垃圾 处理和丧葬事务)；(2)消防；(3)负责普通学校和 职业学校。
3.联邦与州的权限划分
联邦的行政权限：
外交、国防、联邦财政、联邦邮政、海关等。
州的行政权限：
（1）执行州的立法范围内的任务，主要包括文化、 教育、警察、乡镇管理和地区规划； （2）“受联邦委托执行联邦法律”，如建造联邦 公路等； （3）“作为自己的事务执行联邦法律”，即将联 邦的法律视为自己的事务并负责执行，如联邦制定 环境保护法、工商业管理法、建筑规划法等，各州 将此作为自己的行政管理任务予以执行。
三、德国地方政府体制的类型
（一）“乡镇议会+乡镇总监”的模式。这 种体制主要分布在德国北部。
选民直接选举乡镇议会； 乡镇议会选举议会的各个工作委员会，选举乡镇 长，选举或任命乡镇总监； 乡镇长只是议会主席和乡镇礼仪上的代表。乡镇 总监是行政首长，具体行政事务由乡镇总监负责。
I. II.
III.
国家主义
国 名 起迄时间 962－1806 存在时间 844 年 第一帝国（神圣罗 马帝国） 德意志邦联 第二帝国 魏玛共和国 第三帝国 1806－1870 1871－1918 1919－1934 1934－1945 64 年 46 年 14 年 22 年 45 年
二战后东德和西德 1945－1990 统一后的德国 1990．10——
两院制（Bicameral Parliament）
德国联邦议会由联邦议院和联邦参议院组成，两院一 起组成了德国的立法机构。 联邦议院监督政府的运转，现有598席，代表由直选 或间接选举产生，任期4年，设有联邦议院议长一人， 在国内外礼仪上享有仅次于联邦总统的第二高地位。
Lower house (Bundestag) oversees government functions.
2.现实政治的需要
I.
II.
III.
IV.
联邦制不仅对外一致，而且能在很大程度 上更好地顾及地区的特点和多样性。 联邦与州的分权有利于确保自由，维护州 的利益。 联邦制也有利于公民更好地参与政治生活， 从而强化民主原则。 联邦制对于防止权力滥用，促进州与州之 间、州与联邦之间的竞争相发展也有重要 作用。
一、德国的政治背景
（一）德国的政治史及国家主义 1. 日耳曼部落（前100年－300年） 2.民族大迁徙和法兰克王国（300年－843年） 3.神圣罗马帝国（843年－1806年） 4.复辟和革命（1814年－1871年） 5. 德意志帝国（1871年－1918年） 6.魏玛共和国（1919年－1933年） 7. 第三帝国（1933年－1945年） 8.分裂和重新统一（1945年－1990年）
德国的国家主义，贯穿于德国发展过程的 始终。既要解决将所有讲德语的人都统一 于唯一的德国之下，也要解决由于与领国 相比自身建国的迟滞、国家主义者抱负的 失败而导致的人民内心的普遍创伤和挫折 感，还要解决由创伤和受挫所导致的更极 端的国家主义，或许后两者比单纯的“统 一”问题更难解决。
（二）德国政治体制：议会民主制的联邦制
I. II.
III.
IV.
I.
II.
III.
三是“乡镇长双重领导角色”模式。这种 体制主要分布在莱茵河流域，主要特征是： 选民直接选举乡镇议会； 乡镇议会选举议会的各个工作委员会选举 乡镇长； 乡镇长既是乡镇议会的主席，又是乡镇行 政的首脑，既领导乡镇议会，又领导乡镇 行政机构。
I. II.
II.
2、自治性权限： (1)乡镇或县的—般行政管理； (2)教育制度(不含义务教育)； (3)卫生制度； (4)社会制度； (5)住宅建筑和城市规划； (6)交通管理 (7)公共服务设施； (8)文化娱乐和体育。
五、20世纪90年代以来的德国地方政府改革
德国的国家元首是联邦总统(Bundesprä sident)，任期5年，由联 邦大会间接选举产生。联邦大会由联邦议院议员以及同样数目 的各州代表组成，专门负责选举国家元首。联邦总统的权利受 到限制，其角色大部分是象征性的。 President is (largely symbolic) head of state 虽然联邦总理(Bundeskanzler)在国内外礼仪上仅享有第四高地 位，却是德国联邦的政府首脑。联邦总理往往是议会多数党的 成员，由议会选举产生。联邦政府设一位副总理，由联邦总理 从各政府部长中确定一人，在联邦总理缺席时代理行使联邦总 理的职权。 Chancellor is head of government， chancellor is the keystone of the political system, the guarantee of stability and coherence in the democratic structure of German politics.
（一）权限划分的原则 按照德国地方自治的基本原则，所有的地方事务都 由乡镇或县自主地进行管理。地方自治权主要体现 在： (1)乡镇的职权建立在对本行政区域公共事务负责的 基础上(普遍性原则)； (2)县具有城市地方之间的、互补的和不属于各州的、 平衡的功能。在其区域内，除非法律另有规定，县 承担所有超出乡镇能力以外的其他所有职能。 （3）州可以制定法律要求乡镇和县承担某种职责 (强制性职责)，乡镇和县必须履行这些职责。
联邦参议院拥有69席，代表来自16个联邦州，联邦参 议院议长由州总理轮流担任，在国内外礼仪上享有第 三高地位。
Upper house (Bundesrat) – legislative oversight on behalf of Germany’s 16 states
（三）德国的国家结构
二、德国地方政府概况
源自文库
（一）州：16个“联邦州”， 其中3个是独立的“城市州”。 巴登-符腾堡州（BadenWü rttemberg） 巴伐利亚州（Bayern） 柏林（Berlin，城市州） 勃兰登堡州（Brandenburg） 不来梅州（Bremen，城市州） 汉堡市（Hamburg，城市州） 黑森州（Hessen） 梅克伦堡-前波美拉尼亚州 （Mecklenburg-Vorpommern） 下萨克森州（Niedersachsen） 萨克森州（Sachsen） 萨克森-安哈尔特州（Sachsen-
（三）新治理模式的要点
1.
2.
3.
通过分权把上级政府职能下放给基层政府， 允许中层和基层政府动员和使用各资源， 修正传统的官僚制。 减少公共管理中的法治主义，加强公共管 理的成本收益的核算导向。 公共行政的“产出导向”，即公共行政的 主体首先保留的是目标和任务是否能够完 成，并由此决定着公共资源的分配
类似于欧美许多国家的市镇经理制。
二是“乡镇长、乡镇议会互相制约”的模 式。这种体制主要分布在德国南部，主要 特征是：
乡镇议会和乡镇长都是由选民直接选举产生； 乡镇议会选举议会的各个工作委员会，控制一些 乡镇事务； 选民选出的乡镇长是乡镇议会的当然主席，同时 又是行政机构的首脑； 乡镇长领导乡镇议会，乡镇议会通过的决定由以 乡镇长为首脑的行政机构负责执行。
4.强调议会对地方行政的控制和影响，尤其 是通过重新设计预算过程来加以实现，基 于产出导向的预算方式，议会要注意力集 中在一些重大的地方政府决策。 5.地方政府的旨在应限制在“核心”功能， 公共服务与公共设施的提供可以采取“市 场化”、“外包化”和“私有化”得以实 现。
（四）地方自治的传统
I. II.
III.
IV.
日耳曼时，部落及其民意机构。 中世纪，许多日耳曼城市取得了自治地位， 产生了如参议会这样的准代议机构。 在三十年战争时期(1618—1648年)，组成 神圣罗马帝国的各王国、公国和诸侯国， 统治着大小不等的城市和其他地方机构。 冯· 史坦因男爵的改革，尤其是1831年 《史坦因地方政府法典》，规定城市、县 和乡镇的自治权，独立处理各种地方事务。
III.
四是“乡镇议会制约乡镇长”模式。这种 体制模式在全德各个地方都有，主要特点 是： 选民选举乡镇议会； 由议会选举议会的各个工作委员会，选举 乡镇长并监督行政工作； 乡镇长只是乡镇行政事务的首脑，并不是 乡镇议会的领导人，只负责乡镇行政事务， 不领导和主持乡镇议会。
四、德国地方政府的权限
（二）理念：基于新公共管理基础上而提 出的“新治理模式”或 “新掌舵模式” （ New steering mode， NSM）。 该模式指出，要将承包人与供应者分开， 要在内部的服务单位(例如建筑物的清洁或 维护、信息技术服务、法律咨询、人事行 政等等)与部门的处室之间达成服务水平协 议。双方应该就如何提供和购买内部服务 以及支付价格进行商讨。