我国与北欧国家的社会福利政策比较及启示

手， 通过与北欧福利国家福利体系的横向结构、纵向结构、价值观念、政党政治等各方面的比较 ， 探索完善我国社会福利制度
建设的可行途径。
［ 关键词 ］ 社会福利； 北欧； 比较
［ 中图分类号 ］ Ｄ６３２．１
［ 文献标识码 ］ Ａ
［ 文章编号 ］ １６７３－ １１９０（２００８）０２－ ００３２－ ０３
意识， 公共事务的参与程度很高， 因而
入到社会福利政策体系。社会福利对象主要是丧失劳动能力的老弱病残孤寡和
他们都能对政府的社会福利服务政策
优抚对象、灾民等， 服务对象选择性、严格性特征突出。因此我国国家社会福利的
施加压力， 促使政府不得不提供有利
横向结构狭隘， 尚未建立普及性社会服务， 政府社会保护能力有限。
２００８ 年 ２ 月 （ 总第 ８２ 期）
今日南国 ＴＨＥ ＳＯＵＴＨ ＯБайду номын сангаас ＣＨＩＮＡ ＴＯＤＡＹ
ＮＯ．２， ２００８ （ Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ， ＮＯ．８２）
ＴＨＥ Ｓ ＯＵＴＨ ＯＦ ＣＨＩＮＡ ＴＯＤＡＹ
我国与北欧国家的社会福利政策
今
比较及启示
日
南
国
郭庆
（ 华东师范大学公共管理学院社会保障研究所， 上海 ２０００６２）
于全体社会成员的福利服务， 如果哪
ＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴ Ｓ ＣＩＥＮＣＥ ＲＥＳ ＥＡＲＣＨ
个执政党敢动民众的福利奶酪， 那等
于是宣布退出政坛。
而在我国， 压力集团无处探寻， 无
从谈起。工会组织形同虚设， 具有浓重
的官僚主义色彩， 在维护广大劳动者
的实际利益方面显得乏力无效， 甚至
４．纵 向 结 构
今
范围， 没有形成一套层次分明的纵向 行途径， 可以从福利概念的界定、公民 福利保障的广大农民不能享受到“国
日
社会福利体系。并且我国的社会保障 权利意识的觉醒、福利政策的无遗漏 民待遇”。为积极有效地改变我国城乡
南
还出现了层次错乱的现象， 一些教育、 反排斥等方面寻找突破口。
二元社会福利制度所造成的种种社会
反戈一击， 为强势的资方说话。而长期
社会福利制度纵向结构即垂直结构， 主要反映的是社会福利满足需要的层
处于弱势地位的、最需要社会福利保
次， 体现社会福利体系的深度。
障的广大农民由于自身缺乏参与政治
北欧福利国家的社会福利不仅横向结构非常之广， 纵向结构也是非常有层
的资源、途径和机会， 自身的利益集团
次有深度的， 从下面简单示图中可以看出， 社会福利不仅包括处于基础地位的以
［ 摘要 ］ 中国与北欧国家虽然在经济发展程度、政治体制、文化传统等方面都很不相同， 但在社会福利制度的建设上有其
共同的普遍规律， 通过与福利体系建设最为发达的北欧国家相比， 可以发现我国在社会福利制度建设过程中的种种问题， 这
为我国的社会福利制度的完善提供经验。文章主要运用比较社会政策的分析方法， 从我国社会福利制度宏观安排的视角入
发展的负担。 在我国， 社会福利是从属于社会
保障的小概念， 国家有关改善民众生 活质量状况与不断提高他们基本需要 满足程度的综合性制度安排是以“社 会 保 障 制 度 ”的 面 孔 出 现 的 ，而 非“ 社 会福利制度”， 社会福利只是国家宏观 层面总体性社会保障制度的重要组成 部分， 其内涵和外延都要小于国际惯 例所提倡的大福利概念。并且受传统 观念的影响， 学术界和一些政府官员 对社会福利的认识一直存在一些偏 差， 谈到社会福利就好像是要重回计 划经济时期的大包大揽， 片面地强调 福利的消极作用， 致使我国的福利制 度建设发展缓慢。这种中国特色的小 福利意识不仅直接导致我国福利制度 建设过程中的剩余式原则， 而且误导 了民众对福利政策的理解， 公民社会 福利权利意识淡薄， 社会政策与社会 福利体系难以发挥应有的功能与作 用。
国
住房、卫生和就业服务等社会福利服
第一， 确立广义上的社会福利价 不公及由此带来的城乡社会分化的日
务反而是停留在针对部分弱者的社会 值取向。广义的社会福利包括政府举 益加大， 需要一些相互制约的压力集
救助层面上， 甚至都出现了教育产业 办和出资的文化、教育和医疗卫生事 团共同监督政府政策的制定和实施，
二 、我 国 社 会 福 利 与 北 欧 福 利国家的相异之处
由于我国与北欧福利国家在经济 发达程度上的差距太大， 因此比较经 济因素对社会福利制度建设的影响显 然意义不大。但是经济发展程度仅是 社会福利制度建设的必要条件， 并非 充 分 条 件 ，“ 一 个 国 家 或 地 区 的 社 会 保 障制度还取决于政府政策的价值取向 和历史文化传统”［１］。所以我们 可 以 从 福 利 认 识 、政 策 模 式 、压 力 集 团 、社 会 福利的横向和纵向结构等宏观制度安 排方面对我国与北欧福利国家的社会 福利体系的建设做出比较（ 注： 本文所 说的社会福利是政府负责的福利， 不 包括社区、职业福利） 。
争取有利的政策安排， 致使政府长期
挥自己的最大潜能。这样有层次的福利结构既能满足弱势群体的物质福利和收
忽略了弱势群体， 即使困难群体规模
入保障， 又能提高社会成员的社会发展能力。
庞大。再者， 公民缺乏公共精神， 寻求
政治保护的意识很弱。
管
３．横 向 结 构 。社 会 福 利 结 构 包 括 横
理
向结构和纵向结构两方面， 完善的社
一、问题的提出
根 据“ 社 会 国 家 ”的 理 念 ， 国 家 存 在的目的一方面是为了实现社会正 义， 对社会不平等现象进行某种程序 的调和， 即国家必须承担起维护弱势 群体利益的责任； 另一方面是为存在 于政治团体中的每个公民提供公共福 利， 即国家必须承担起提供公共服务 和福利的责任。
我 国 目 前 不 仅 在 教 育 、 住 房 、医 疗、就业等公共福利方面资金投入不 足， 就连基本的弱势群体帮扶方面也 是有心无力， 社会公平与社会福利两 方面都出现了不同程度的政府缺位现 象， 失业、物价飞涨、住房商品化、医疗 市场化、教育产业化导致民众不堪重 负， 关乎民生的社会保障问题凸显。而 北欧国家开创了独特的“斯堪的纳维 亚模式”， 在这种被称作体制式的福利 体系中， 国家承担了伴随公民一生的 社会福利义务。通过与福利体系建设 最为发达的北欧国家相比， 可以发现 我国在社会福利建设过程中的种种问 题， 为我国的社会福利制度的完善提 供经验。
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的执政理念和公民权利意识的觉醒程
构深的一整套保证人们生活质量和提升国家竞争力的政策制度安排。
度， 社会福利制度最终还是一国的政
社会福利制度横向结构主要反映的是社会福利制度所能延伸的领域， 涉及
策 规 定 和 制 度 安 排 ［３］。我 国 与 北 欧 诸 国
狭 窄 、内 容 缺 失 问 题 。我 国 的 社 会 福 利 或许不能像北欧国家那样包括社会保 险和社会救助， 但我们有实力像北欧 国 家 一 样 把 教 育 、卫 生 、住 房 、就 业 等 公共服务囊括到社会福利的范围中 来， 这些公共服务是社会福利建设的 题中之义， 应该在福利建设中得到体 现。
第二， 唤醒公民的权利意识。拥有 工作， 获得健康服务， 拥有能够满足基 本需要的住房， 享受基本的义务教育 都 是 一 国 公 民 的 应 享 权 利 ［６］。我 国 公 民 应该要有这样一种公民权的视野， 主 动维护和争取自己的应享权利。
服务内容、服务对象、服务范围， 体现社会福利体系的广度。
在政党政治方面存在很大差异， 因而
从北欧福利国家的社会福利发展史来看， 社会福利最先是以慈善组织救助
社会福利政策实践有很大不同。
弱者的面孔出现的。工业革命的出现使得单凭救助无法解决庞大的贫困人口的
例如， 关于压力集团。制度经济学
生存问题， 于是政府出面逐步将各种救济整合成社会保险， 二战以后包括教育服
１．福 利 认 识 。 北 欧 福 利 国 家 对 社 会福利涵义的界定形成了一种“国际 惯例”［２］， 即社会福利泛指一种 美 好 的 生活状态， 社会保障只是社会福利的 一个基本层面， 社会福利还包括更高 层 次 的 教 育 服 务 、住 房 服 务 、健 康 服 务 及就业服务等公共服务体系， 这一系 列的公共服务政策是经济发展所必须 的一整套社会基础设施， 并不是经济
化 、住 房 商 品 化 、医 疗 市 场 化 的“ 甩 包
业、城市住房 事 业 和 各 种 服 务 事 业，以
以真正发挥社会福利制度所具有的社
袱”现象。当然， 在我国当前经济发展 及各项福利性财政补贴。我们需要在 会整合与社会发展功能。
条件下选择救助服务有其一定的合理 这种大的社会福利价值取向的引导下
各个集团议价能力和社会影响力不同
围不断延伸， 服务对象由弱势群体扩展到全体国民， 社会福利横向结构非常广
［４］， 压力集团的存在可以在一定程 度 上
泛， 几乎涵盖了社会生活的全部领域。
保证政府公共政策的相对均衡。北欧
国家压力集团在维护社会公正均衡方
面的作用非常强大， 比如工会组织对
于保护工人阶级的社会福利等合法权
益发挥着重大作用， 保证工资能与物
价指数同步增长。并且普通民众其实
反观我们国家， 由于受小福利意识的影响， 我国社会福利范围十分有限， 主
都归属于某个或几个压力集团， 因为
要局限于民政工作范围之内。服务内容局限于基本生活需要， 如老年人的家政服
他们手中握有选举权， 有明显的权利
务 和 交 通 优 惠 ， 培 养 社 会 成 员 发 展 能 力 的 教 育 服 务 、健 康 服 务 、就 业 服 务 等 未 纳
学
会福利制度应该是以社会救助、社会
研
保险为主的社会保障为基础， 以教育、
究
住房、健康和就业服务等一系列公共
服务体系为重点， 横向结构广、纵向结
ＴＨＥ Ｓ ＯＵＴＨ ＯＦ ＣＨＩＮＡ ＴＯＤＡＹ ２００８．０２ 今日南国 ３３
ＴＨＥ Ｓ ＯＵＴＨ ＯＦ ＣＨＩＮＡ ＴＯＤＡＹ
我 国 公 共 服 务 重 点 是 以 社 会 救 低、权利意识淡薄、缺乏压力集团的改
２．政 治 因 素 。 社 会 福 利 制 度 构 建 过 程 中 所 涉 及 的 福 利 内 容 、 范 围 、对 象、水平固然离不开经济发展水平和 社会问题的严重程度， 但在很大程度 上还是取决于政治制度特别是执政党
［ 作者简介 ］ 郭庆（ １９８５－ ） ， 男， 江西人， 管理学硕士， 华东师范大学社会保障研究所。
第三， 增强社会福利政策的公平
助、社会保险、狭义上的社会福利为主 革压力等政治因素在一定程度上包容 性。社会福利政策是各利益集团进行
的 社 会 保 障 ， 较 高 层 次 教 育 、住 房 、卫 了政府的政策的遗漏和缺失。因此， 要 公共选择的结果， 由于缺乏利益代言
生和就业服务尚未纳入社会福利政策 探索完善我国社会福利制度建设的可 人， 长期处于弱势地位的、最需要社会
派康芒斯认为市场机制本身并不会给
务、住房服务、健康服务和就业服务在内的一系列公共服务则 成 为 社 会 福 利 的 重
社会中各个阶层各集团带来公平的结
点和核心领域， 形成了以社会保险、社会救助、教育服务、住房服务、健 康 服 务 、就
果， 并且造成这个不公平的原因在于
业服务为主体的社会福利结构。［５］不难发现， 北欧社会福利服务内容不断增大， 范
性， 但关键是我们现在需要这样一种 解决我国社会福利建设过程中的范围
［ 参考文献 ］
大的社会福利的价值取向， 这不仅关 系着社会成员的生活质量和社会发展 潜力， 还关系到我国的经济竞争力。
三 、结 论 及 完 善 我 国 社 会 福 利结构的简要探索
通过与北欧诸国社会福利制度的 比较， 我们可以发现我国社会福利不 仅没有完善的结构， 可以说最大的问 题就是福利认识上的偏差， 即小福利 意识； 正是这种小福利意识导致我国 社 会 福 利 制 度 的 横 向 结 构 范 围 窄 、纵 向结构层次低， 而公民政治参与程度
表达和获取自身利益需求的能力极
社会保险、社会救助为主的社会保障， 还包含更为高层次的教育服 务 、住 房 服 务 、
弱 。同 时 又 受 到 制 度 的 、社 会 关 系 的 排
健康服务和就业服务等公共服务体系。社会保障承担着社会控制和社会稳定的
斥， 也没有其他的利益集团愿为他们
功能， 社会福利服务则扮演着社会投资和社会发展的角色， 确保每个个体都能发