洪水风险管理

美国防洪的理念转变பைடு நூலகம்程
• 1969年《国家环境政策法》要求对联邦的 水利工程开展环境评价，确定对洪泛区可 能造成的影响，并制定非工程措施的替代 方案，洪泛区环境问题成为决策指标； 1993年密西西比河大水后，“给洪水以回 旋空间”，成为洪泛区管理的一种新的动 向，并在一些洪泛区开始实施。美国的洪 泛区管理随着城市化进程、政府支出、技 术发展、对资源与环境的认识水平、各级 政府及机构管理责任发展与变化而不断调 整完善。
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项目 洪泛区面积 洪泛区人口 洪泛区GDP 洪水持续时间 中国 约80万 约6亿人（50%） 约5.5万亿 数日至3个月 美国 约52万km3 约3千万 （12%） 约6.4万亿人民币 数日至3个月 大于50年一遇 注重非工程措施 约250亿人民币 占0.03% <100人 日本 约3.8万km3 约6千万 （50%） 约17万亿人民币 数小时至数日 多大于100年一 遇 高标准防洪工程 体系 约400亿人民币 <100人
• 日本河流治理的根本法律 《河川法》 于1896年颁布施行。目前其洪水管 理法律体系已相对健全。
日本防洪法律体系完善过程：
• 1962年，建设省大臣提议修订河川法， 1964年新《河川法》颁布施行。新《河川 法》按水系的重要性，将日本水系划分为 一级水系、二级水系和其他水系，分别由 建设大臣、都道府县知事和市长村长进行 分级管理，明确了管理的责权。
从控制洪水向洪水管理转变:
• 2003年全国防汛抗旱总指挥部办公室主任会议研究提 出，我国防洪减灾要“从控制洪水向洪水管理转变”， 人与洪水“和谐相处”，进而又提出了“工程标准化、 管理规范化、洪水资源化、技术现代化、保障社会化” 的努力方向。 如：在法律上已明文规定实施规划保留区制度；在 长江等江河实施了大规模的退田还湖、整治河道和实 施蓄滞洪区运用补偿措施；加固大江大河干堤和病险 防洪工程；加强流域管理，实施流域全年水量统一调 度等多个方面。
日本防洪法律体系完善过程：
• 第一次修订（1972年），建立了一级水系和二级水系以外的小河 流的开发治理许可制度； • 第二次修订（1987年）要求市町村长在进行市镇建设，实施河道 工程时，应充分考虑治河工程与其他事业的协调一致性，并采取 措施，避免对整个水系产生不利影响； • 第三次修订（1991年）设置了超级堤防（可保证超标准洪水发生 时漫而不溃）特别区域制度；随着流域开发和城市化进程，为防 御洪涝需进行诸如分洪道、调节池等建设； • 由于当地土地高度利用，权利关系复杂，获取工程所需的土地以 及工程的实施十分困难。为推进城市治水事业的开展，1995年对 《河川法》进行了第四次修订，建立了河川立体区域制度； • 1997年，经第五次修订的《河川法》中加入了环境治理与保护、 在《河川治理计划》中反映专家、当地居民及公共团体意见（公 众参与）、完善缺水期用水许可制度、建设库区周边、堤后防护 林带等条文。
我国防洪减灾的基本对策
• 洪水管理要以流域统一规划为基础，实施流域综合管 理； • 突出“给洪水以出路”的重点； • 突出流域内“面上防洪措施” ； • 突出“洪水资源化” ； • 抓紧全国洪水 风险区划分析和划分流域洪水风险区域； • 抓紧建立强制性洪水保险制度； • 抓紧完善现有的江河防洪工程体系； • 抓紧完善洪水调度的支持手段 ； • 抓紧落实减少人员伤亡的对策措施。
需要进行的研究
• 洪水资源利用和城市蓄滞雨水措施研究。 主要是蓄滞雨水和变地表水为地下水的措 施。城市的发展使雨水天然下渗面积减少， 使洪水汇集时间缩短，应抓紧研究分散阻 滞雨水汇集的实用措施。 • 跨水系或流域洪水调度研究。防洪减灾关 键在于处理洪峰，将洪峰期的部分流量调 往其它河流将可减轻危险区域的洪水压力； 将丰水区域丰水时段的洪水调往缺水地区 或补充地下水资源具有非常重要的意义。
美国防洪的理念转变过程
• 1968年《全国洪水保险计划》施行，1973 年《防洪法》修订案中加入了强制性洪水 保险条款，洪水保险得以在全国普及， 1977年发布的《洪泛区管理11988号总统令》 明确了联邦机构在洪泛区管理中的责任和 决策程序，以洪水保险为主体的防洪非工 程措施构架形成。
日本健全的防洪法体系
美国防洪的理念转变过程
• 1942年吉尔伯特·怀特博士《调整人与洪水的关系》一 书的出版，提出了工程措施与非工程措施结合的洪泛 区管理思路；1960年《防洪法》授权陆军工程师团开 展辅助洪泛区管理的技术研究和开发，绘制洪水风险 图和收集洪泛区基础资料，以提供洪泛区管理的基础 依据；1966年众院465号文件提出了洪泛区管理基本 章程，确立了洪泛区管理的原则和主要内容，与此同 时11296号总统令，责成欲获得联邦资助的土地洪泛 区开发利用开展洪水风险评价，自此，洪泛区管理进 入制度化阶段。
需要进行的研究
• 适应洪水的农业和产业结构的研究。针对洪水威胁区 的具体情况，因地制宜地发展耐水作物新品种、生长 期较短的作物、与洪水期错开的品种，建立和发展耐 渍涝、避洪水的农业生产结构；将易淹区建成具有生 态、旅游价值的野生动植物区，以及确立农、林、牧、 渔、相结合的产业模式等。 • 洪水灾害评估系统研究。改变单纯依靠下级洪水灾害 报表评估洪水灾害损失情况的制度和办法。在制订和 完善洪灾评价标准的基础上，研究利用卫星、遥感等 先进技术和科学方法评估洪灾损失程度的措施和手段。
主要江河防洪标准 多小于50年一遇 主要防洪措施 年均水灾损失 （EAD） 年均水灾死亡人数 防洪工程与抗洪 抢险 约1000亿人民 币 占1% 约5000人
三国比较：
从国土面积、流域和洪泛区大小、江河 洪水量级和持续时间上看，美国与中国有 相似之处，但因其地广人稀，洪泛区人口 仅3000万人左右，远少于我国约6亿的洪泛 区人口；日本的河流源短流急，洪水暴涨 暴落，洪水大小和持续时间与我国相差一 个量级，但从占国土面积约10%的洪泛区中， 集中了全国50%的人口和70%的资产上衡量， 与中国的情况基本相同，而其洪泛区人口 和资产密度分别为我国的2.6倍和3倍左右。
需要进行的研究：
• 防洪减灾投资与集资政策研究。我国现有的防洪减灾 投资应主要靠财政拨款，但从长远看要拓宽资金来源 渠道。我国东、中、西部经济发展水平不同，不同区 域应采用不同的政策和措施。如东部洪水威胁区可以 考虑征收防洪税并用以适当支持西部地区的防洪减灾 建设。 • 不同江河不同防洪工程的最佳防洪标准研究。探求分 析计算各类防洪工程最佳防洪标准的途径和方法；全 面分析防洪工程的状况，考虑经济和社会诸方面的因 素，确定各江河主要防洪工程的最佳防洪标准。
需要进行的研究：
• 防汛抢险实用现代技术研究。在防汛抢险 过程中，及时发现险情是抢险成功的关键 环节。而我国用于现有堤防等防洪工程的 探险仪器往往不够准确，现有的抢险方法 也大多沿用传统的方法，汛期的抗洪抢险 每年都耗费大量的人力物力，这种局面需 要靠科学的进步和技术的发展逐步改变。
需要进行的研究：
• 防洪减灾社会化研究。在防洪工程体系达到一定程度、 不宜再提高标准的情况下，要逐步把工作重点转移到 非工程防洪措施上来。要形成社会分担防洪减灾责任 的机制，从政策、法规、经济、技术等有关方面全面 构筑防洪减灾的社会保障体系，提高社会承受灾害的 能力 • 蓄滞洪区管理与运用研究。国家尚未出台蓄滞洪区管 理条例。我国当前有很多地方从发展经济的角度出发， 没有严格对蓄滞洪区的人口和开发加以控制，导致蓄 滞洪区内人口增长过快、资产增长过多。
我国防洪的国情:
• 一是人口密度大，留给洪水的回旋余地比较少，难以 象西方国家那样预留出很多调蓄洪水的湖泊和湿地； • 二是洪水威胁区域与经济相对发达区域基本重叠，洪 水灾害威胁严重； • 三是我国江河洪水的变化幅度非常大，防御同样标准 的洪水需要修建比西方国家更多、更大的防洪工程； • 四是我国河流的含沙量高，防洪减灾需要处理更多、 更棘手的问题； • 五是长期以来固有的防洪工程水利观念的管理模式， 要转变历史上形成的传统习惯和措施非常困难。