第七章 环境管理与环境法规

环境保护概论
合肥工业大学出版社
“十二五”环境科学与工程系列规划教材
第一节 环境管理
一、环境管理的概念、原则和范围 （一）环境管理的概念 环境管理的国家采用行政、经济、法律、科学技术、教育等多种影响环境的手 段进行规划、调整和监督，目的在于协调经济发展与环境保护的关系，防治环境污 染和破坏，维护生态平衡。 （二）环境管理的原则 1．综合性原则 环境保护的广泛性和综合性特点，决定了环境管理必须采取综合性措施，从管 理体制到管理制度、管理措施和管理手段都要贯彻综合性原则。早管理措施手段中， 必须采用行政、经济、法律、科学技术、宣传教育等多种形式，尤其是法律和经济 手段的综合应用在环境管理中起着关键性的作用。现代环境管理也是管理科学、环 境工程交叉渗透的产物，具有高度的综合性。 2．区域性原则 环境问题具有明显的区域性，这一特点决定了环境管理必须遵循区域性原则。 我国幅员广大、地理环境情况复杂、各地区的人口密度、经济发展水平、资源发布、 管理水平等都要差别。这种状况决定了环境管理必须根据不同地区的不同情况，因 地制宜地采取不同措施。
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主 编：陈 林 徐 慧
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第七章 环境管理与环境法规
•本章要点 本章主要讲叙了环境管理的概念、特点和范围。环境与资源管理机
构及其职责；环境与资源保护法各项基本原则和基本制度；环境标准的 作用，环境标准体系，环境标准的概念与性质以及环境标准的法律意义。 通过学习，使我们对环境管理与环境法规有一定的了解。
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4．1984年5月，根据《国务院关于环境保护工作的决定》成立了国 务院环境保护委员会，负责研究审定环境保护的方针，政策，提出规划 要求，领导和组织协调全国的环境保护工作。1984年12月，经国务院批 准，城乡建设环境保护下属的环保局改为国际环保局，同时也是国务院 环境保护委员会的办事机构，负责全国环境保护的规划、协调、监督和 指导工作。
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5．几种机构同时并设
有的国家认为，建立专门机构对于环境管理工作固然需要，但是采
用集中的单一机构来处理范围极其广泛的环境问题，不一定是最适宜的
形式。而统一领导与分工负责相结合，可能更适合环境管理的特点。如
英国建立环境管理体制的原则是，由其工作职责受环境影响的部和对污
4．规划和协调
各国环境管理的经验都说明，制定环境规划是环境管理的重要内容， 也是实行有效的环境管理的重要方式，全面的、综合的管理措施都体现 在环境规划中。
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（三）环境管理的范围
狭义的环境管理主要是指污染控制。20世纪70年代以前，美、日、 联邦德国等工业发达国家对环境管理的主要任务限于丢大气污染、水污 染、土壤污染和噪声污染的控制。当时我国的地方环保机构称为“三废 办公室”，也主要限于对污染的防治。即使在目前，仍有一些国家的关 键管理机构主要负责防治工作。
海洋倾废；贸易工业部负责海洋船舶污染、飞机噪音控制；能源部负责
原子能设施；内政部负责地方噪音控制及危险品运输；健康及社会安全
部人体健康。与英国体制相似的有前西德、法国、意大利、比利时、瑞
典等国家。
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（二）我国的环境管理机构 建国以来，我国的环境管理建国经历了4次调整，逐渐加强和完善， 已经形成了一个比较适应环境管理需要的完整体系。 1．建国以后至70年代初，我国环境问题尚不突出，环境管理工作由 有关部、委兼管。如农业部、卫生部、林业部、水产总局，以及有关的 各工业部门分别负责本部门的污染防治与资源保护工作。 2．1974年5月，国务院建立了由20多个有关部、委领导组成的环境 保护领导小组，下设办公室。国务院环境保护领导小组是一个主管和协 调全国环境工作的机构，日常工作由下属的领导小组办公室负责。 3．1982年，在国家机构改革中，根据全国人大常委会《关于国务院 部委机构改革实施方案的决议》成立了城乡环境建设保护部，同时撤销 了国务院环境保护领导小组。建设部下属的环保局为全国环境保护的主 管机构。另外，在国际计划委员会内增设了国土局，负责国土规划与整 治工作，这个局的职责也同环境保护有关。
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三、环境管理机构
（一）一些国家的环境管理体制
1．现有的部（局）兼负环境保护职责
有的国家有一个或几个有关的部或局监管环境管理工作的有关方面。
这种形式由于把环境管理分割成若干部分，缺乏统一和协调，在环境问题比
较突出的国家，已被证明不能适应环境管理工作的需要。
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3．预测性工作的重要性
国家要对环境实行有效的管理，首先必须掌握环境状况和环境变化 趋势，这就需要进行经常的科学预测。可靠的预测是科学的环境管理和 决策的基础和前提。因此，调查、监测、评价情报交流、综合研究等一 系列工作，就成为环境管理不可缺少的重要内容。
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3．单行性专门环境与资源保护法规
是指专门对某种环境要素或对合理开发、利用和保护、改善环境资 源的某个方面的问题作出规定的法规。从立法体制的角度看，单行性专 门环境与资源保护法规包括：环境与资源保护法律、环境资源行政法规、 环境资源行政规章、地方环境资源保护行政规法或基干法，如《污染防 治法》；二级法，如《水污染防治法》；三级法，如《长江水污染防治 条例》；四级法，如《湘江水污染防治条例》等。
2．委员会
由有关的各部组成，负责制定政策和协调各部的活动。这种形式只起
协调作用，常常在纵向、横向都缺乏实权。如西德在1970年设立由总理和各
部长组成的“联邦内阁环境委员会”；法国1970年设立由有关部组成的“最
高环境委员会”，主管部主任主席；意大利设有“环境问题部级委员会”；
澳大利亚设立“环境委员会”；日本设立“公害对策特别委员会”等。
根据国务院的决定，除国务院环境保护委员会、国际环境保护局为 中央的环境主管机构外，国家计委、国家建委和国家科委要负责国民经 济、社会发展计划和生产建设、科学技术发展中的环境保护综合平衡工 作；据此，国务院19个有关部委设立了司局级的环保机构。在冶金部、 电子工业部和解放军系统还成立了部级的环境保护委员会。
二、环境管理是国家的一项基本职能 环境问题一直是伴随着人类的社会活动（主要是经济活动）存在和发展。 但是，把环境管理上升到国家的一项基本职能，则是在20世纪70年代环境问题成 为严重的社会公害之后。 直到20 世纪70年代初，人们仍然把环境问题仅仅看成是由于工农业生产带 来的污染问题，把环境保护工作看成是遵守一定工艺条件，治理污染的技术问题， 国家对环境的管理充其量是动用一定技术和资金，加上一定的法律和行政的保证 来治理污染。1972年的人类环境会议是一个转折点。这次会议指出，环境问题不 仅是一个技术问题，也是一个重要的社会经济问题，不能只用科学技术的方法去 解决污染，还需要用经济的、法律的、行政的、综合的方法和措施，从其与社会 经济发展的联系中心全面解决环境问题。因而，只有把环境管理作为一项国家职 能，全面加强国家对环境的管理才能做到全面解决环境问题。 20世纪50年代兴起的环境运动，对推动发达国家的环境管理工作发生过重 大影响。50年代和60年代是发达国家经济高速发展的20年，日本的增长率最高达 10%，欧洲和北美国家为4%~5%.伴随着高度经济增长的是公害泛滥，许多著名公 害事件都发生在这个时期。大量的人生病或死亡，使公众产生一种“危机感”， 于是游行、示威、抗议等“环境运动”席卷全球。当时，日本反对公害斗争的声 势甚至超过了反对军事基地的斗争。这说明，危及人类生存的环境问题不仅引起 公众的强烈关注，还会成为社会动荡，政局不稳的导火线。这些严酷的现实使发 达国家的政府认识到，环境问题已经成为同政治、经济密切相关的重大社会问题， 不把环境管理列为国家的重要职能，便不能应付这些挑战。 1971至1972年的两年里，美、日、英、法、加拿大等国政府分别在中央设 立和强化了环境保护专门机构，同时，不少国家相继在宪法里规定了环境管理的 原则和对策、公民在环境保护方面的基本权利和义务,把“环境保护是国家的一 项职责”规定为宪法原则。
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3．新成立的部门机构
由于环境问题日益突出，有的国家把分散于各部的环保工作集中起 来，建立环境管理专门机构。如1970年，英国、加拿大分别成立环境部； 1971年，丹麦设立环保部，日本设立环境厅；1972年，东德设立环境保 护和水体管理部；1974年，西德在联邦政府设立了相应的环保局等。
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第二节 环境与资源保护法律法规
一、环境与资源保护法概述
（一）环境与资源保护法的概念
环境与资源保护法作为一门新兴的法律学科，在世界各国法学界有 不同的称呼，除了各国共称为“环境法”或“环境与资源保护法”外， 还有许多别名。在我国，被称为“环境与资源法”、“环境保护法”或 “环境与资源保护法”；在日本被称为“公害法”、“国土法”；在西 欧被称为“污染防治（或控制）法”、“自然资源法”；在前苏联被称 为“自然保护法”、“土地法”。
5．地方机构。根据1979年《环境法》的规定，省、市各级政府内建
立了环境保护专门机构，工业较集中的县，一般也设立了专门机构或由
有关部门监管。在较大的工矿企业里，设立环保科、室或专职人员。
1984年，国务院设立环境委员会以后，全国大部分省、市也在省一级设
立了环境保护委员会。
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染活动负有责任的部来管理环境。英国为了加强领导和协调工作，1970
年把公共建筑、交通、房屋与地方行政三个部门合并，成立了相当庞大
的环境部（工作人员达7万人），全面负责污染防治工作和协调各部的工 作。同时，中央其他有关部门仍负责本部门的污染防治工作。如农业部、
渔业部、食品部负责农药使用、放射性及农田废物处理、食品污染监测、
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（二）环境与资源保护法规体系 环境与资源保护法体系简称环境法体系，是指由相互联系、相互补 充、相互制约的各种环境与资源保护法律规范组成的统一法律整体。即 在调整因开发、利用、保护、改善环境资源所发生的社会关系的法律规 范和其他法律渊源所组成的体系。 1．宪法 我国宪法中有许多关于合理开发、利用和保护、改善、治理环境的 规定，宪法是国家的根本大法，宪法中有关环境资源保护的规定具有指 导性、原则性和政策性，它构成我国环境与资源保护法制的宪法基础。
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2．综合性环境与资源保护法律或者具有较强综合性的法律
是指从全局出发，对整体环境以及合理开发、利用和保护、改善环 境资源的重大问题作出规定的法律，在整个环境与资源保护法规体系中 处于领头地位，如《中华人民共和国环境保护法》（1989年12月）。到 1995年已有七十多个国家制定了类似于或比我国《中华人民共和国环境 保护法》更加综合的环境与资源保护法律。
广义的环境管理，把污染防治和自然保护结合起来，包括资源、文
物古迹、风景名胜、自然保护区和野生动植物的保护。有的国家甚至把
环境管理扩大到相关方面，认为协调环境与经济发展、土地利用规划、
生产力的布局、水土保持、森林植被管理、自然资源养护等也是环境管
理的组成部分。
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4．具有更大权限的独立机构
有些国家设立具有更大权限的独立的环境权力机构，这种机构的权
力超过一般的部，有点国家政府首脑兼任该机构的领导，如日本的环境
厅、美国的环保局。这是因为这两个国家的环境问题都非常突出，在管
理过程中遇到了种种阻力和复杂情况，使两国政府不得不逐渐地、极大
地加强环境管理机构的实权。
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