深化县乡财政体制改革

深化县乡财政体制改革财政是国民经济的核心，是社会主义政权巩固和社会和谐稳定的重要物质基础。

财政体制是经济体制的核心，与依法治税理财、履行政府公共职能和人民群众的切身利益密切相关。

当今世界，建立和完善公共财政体制，已成为市场经济国家执政党执政理财的普遍选择。

我国的财政体制在经历了改革开放前的统收统支、改革开放后的财政大包干以及分税制改革后，至1998年明确提出构建公共财政基本框架的目标，从而确立了我国公共财政体制的基本模式。

所谓“公共财政”是指为市场或私人部门提供公共服务或公共品的政府财政。

它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求。

故人们把它称作是弥补市场失效，提供公共产品和公共服务的财政。

公共财政体制是经济和财政持续稳定发展的重要保障。

加快公共财政体系建设，是实现又好又快发展、构建社会主义和谐社会的迫切要求。

县乡财政是我国公共财政体系中重要的一环，其基础性地位与重要性不言而喻。

加快县乡财政体制改革，进一步完善县乡财政体制，要以科学发展观为统领，按照为民理财、依法理财、科学理财、民主理财的要求，抓紧建立健全相应的体制机制，认真研究解决面临的矛盾问题。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，描绘了我国在新世纪第二个五年经济社会发展的宏伟蓝图，是今后一个时期推动中国经济社会发展的纲领性文件。

根据《建议》提出的“十一五”时期财政改革和发展的目标、任务和主要措施，各级财政部门必须以科学发展观为统领，在全面总结“十五”时期财政工作与财政改革的基础上，认真分析财政发展中面临的问题，积极完善县乡财政体制改革，进一步发挥财政职能作用，更好地为全面实现“十一五”规划的各项目标服务。

我国现有2400多个县、4.6万多个乡镇，县乡财政一般预算收入占全国地方一般预算收入的1/3，财政一般预算支出占40%，县乡财政运行对整个国家财政具有举足轻重的影响，它是县域范围内贯彻落实国家财政方针政策的组织者和实施者，同时它又直接关系到地方财政乃至整个国家财政预算收支任务的完成。

县乡集聚了9亿多人口，占全国总人口的70%，这决定了县乡基层政权在推动经济发展、促进社会稳定和进步方面担负重要使命。

县乡财政关系到我国公共财政的振兴和国家政权的稳定，关系到我国经济能否快速健康发展，关系到我国全面建设小康社会的目标能否如期实现。

因此，直面我国县乡财政困难现状，积极探讨解决对策，深化我国县乡财政体制改革刻不容缓。

一、我国县乡财政的现状（一）县乡财政总体实力弱目前我国许多县域经济缺少充满活力、市场前景广阔的支柱产业，民营经济比重低，经济增长缓慢，经济总量小，财政收入以农业收入为主，这就从根本上决定了县乡财政收入总量必然小。

同时由于经济结构调整步幅不大，经济效益低下，增长速度慢，使县乡财政收入增长空间狭窄，人均水平低，近年内县乡财政一般预算收入总量增长较慢。

我国县乡财政困难的根本原因是县域经济发展缓慢，造成县乡财政实力不强，特别是内陆欠发达地区表现尤为突出：一是工业支撑不强。

我国县乡缺少投资规模大、科技含量高、市场前景好、经济效益高、税收贡献多的工业企业；二是农业基础不稳。

我国县乡农业基础设施建设滞后，抵御自然灾害的能力不强，产业结构调整慢，绿色、优质、高效的农业规模小，农业龙头企业带动能力弱，农民增收的步伐缓慢；三是三产结构不优。

低层次的传统产业占据我国县域经济的基础地位，占当地GDP的比重相对较大，特别是房地产、信息、现代物流、旅游、金融、保险、教育、中介咨询、社会服务等新兴的第三产业发展缓慢，对县乡财政的贡献作用很弱。

（二）县乡财政政策性减收明显近几年，我国陆续出台了一些减免税政策，主要有从2004年起省财政对体制下划的省级收入以2003年为基数全额上解，同时对工商税中的主要税种营业税、企业所得税、个人所得税三税按照超收部分的20%划为省级收入，提高国税起征点，农村税费改革等措施，使县乡财政直接、间接获取的财政收入和财政性资金大为减少。

专项转移支付需要配套资金。

如国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施投资的项目，分散掌握在多个部门手中，一般都要求当地财政按比例配套资金，项目争取得越多，配套的资金也越多，实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权。

而且越是困难的县乡，越难以保证配套资金，争取专项资金的难度也越大。

如某县2009年获取中央及省级投资项目10个，向上争取资金近3亿元，要求县级财政配套资金近1.5亿元，而该县2009年度一般财政预算收入不过3亿多元，拿出接近一半的“吃饭”钱去投资项目建设，对县级财政的压力可想而知。

（三）县乡财政支出增长快首先，县乡财政的政策性支出增加较快。

1999年以来，我国先后四次出台政策上调了干部职工工资，同时按照政策规定，农业、科技、教育支出要求按超出同期财政增长比例增加，使县乡财政中农业、科技、教育支出基数越滚越大。

其次，县乡财政供给人员多，“僧多粥少”问题严重。

庞大的县乡财政供给人员除带来工资等刚性支出压力外，社会保障以及调整收入分配等相关隐性支出的压力也随之增长，成为县乡财政发展的沉重包袱。

在一定程度上也加大了县乡财政收支缺口。

县乡财政供养人员过多，机构膨胀，工资性支出大，超出了县乡财政的承受能力。

目前县乡财政收入占全国财政收入的20%左右，但财政供养人员却占全国财政供养人员的71%。

县乡财政支出“越位”与“缺位”并存。

一方面，为数不少的县乡财政资金依然滞留在竞争性和经营性领域，承担了一些本应由市场、社会和个人所负担的支出，另一方面必须由县乡政府提供的一些公共产品和服务又没钱保障，加剧了县乡财政资金紧张的矛盾。

（四）县乡财政职能弱财权事权不对称我国地方税体系不完善，地方税中缺乏稳定且有规模的税种，税收管理权过分集中于中央，县乡增减财政收入的自主权很小。

省以下分税制体制建设严重滞后，对县乡财政来说缺乏规范、透明的转移支付办法，没有明确和严格的事权为依据，随意性大。

同时，专项转移支付需要的配套资金，一般都要求当地财政按比例配套资金，实际上剥夺了县乡财政资金使用的自主权。

另外，国家确定实行农业税减免政策后，对以农业税为主要收入来源的县乡财政来说，等于失去了最重要的财政自主权。

我国县乡财政在财权向上一级政府集中的同时，事权却一直停留在县乡政府。

县乡财政一方面要提供义务教育、基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，另一方面还要在一定程度上支持地方经济的发展，这对并不宽裕的县乡财政来说无异于雪上加霜。

近年来，我国共发行国债6600亿元，其中用到农业和农村的资金1897亿元，只占28.7%.在我国农村义务教育经费分担比例上，中央、省、县、乡分别为2%、11%、9%、78%。

（五）现行财政体制不配套我国现行财政体制是财力层层向上集中的机制。

在实行分税制之后，对县乡财政来说，是划出的多、划入的少。

留归县乡的固定收入，大多是税源分散、额度零星、稳定性差的小税种，征管难度大，征收成本高，增收潜力小，收入来源不稳定，对县乡财政造成严重的负面影响。

主要表现在：第一，中央集中的程度显著提高。

中央财政收入占全国财政收入的比重为50%左右。

中央财政收入集中的程度过大，集中的速度过快，必然会对县乡财政造成负面影响。

第二，分税制改革后，省、地市两级政府的财力集中程度也在不断加大。

省以下财政体制的一个共同点是采取层层集中的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。

中央和省的财政收入在我国的财政总收入中占有绝对支配地位，超过60%，而县乡财政收入一般只占20%左右，可支配的财力过少。

（六）县乡债务包袱重特别是乡镇债务问题由来已久，根源复杂、牵涉面广、化解难度大。

据有关资料显示，目前，我国乡镇负债面达70%以上，债务总额保守估计也在2000亿元以上。

在全国近4.6万个乡镇中，平均每个乡镇负债近450万元。

二、解决我国县乡财政困难的对策孔子的学生曾子在《大学》中说：“生财有大道，生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒，则财恒足矣”,说的是生财自有正大的道理，在职的官吏人数不多，耗费财政费用的人就少，国家采用量入为出的财政原则，国库的储蓄就可丰盈，财用也富裕不竭。

因此，完善县乡财政体制改革，建立比较符合实际、比较规范、比较科学的财政体制是重要的一环。

按照公共支出均等的要求，保证县乡财政基本支出需要，缩小乡镇之间基本公共服务能力的差距，针对此目标笔者提出以下对策建议。

（一）合理界定地方政府间事权范围，划分财政支出责任。

强化政府公共服务功能，是树立和落实科学发展观的一个重要着眼点。

作为履行公共服务职能的一个重要手段，财政收支活动要致力于推进公共服务型政府建设；公共财政和公共服务型政府一脉相承，公共财政制度建设有利于推进公共服务型政府的建设；财政政策是推进公共财政制度和公共服务型政府建设的先导，要通过调整完善包括财政支出、财政收入、财政体制等方面的政策，推进公共服务型政府的建设。

从体制层面上研究界定县乡级政府的财政支出责任，优化配置财政资源，从而有效缓解县乡财政紧张的局面。

地方政府间事权的界定，涉及政府工作的各个方面，同时有相当一部分涉及到从中央到地方不同层级，先将重点事权在各级政府间进行配置划分，在着重分析县级相关财政支出应占多大比例适宜。

第一，合理划分农村义务教育事权在各级政府间的配置。

农村义务教育在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中具有基础性、先导性和全面性的重要作用。

为从理顺机制入手解决制约农村义务教育发展的经费投入等问题，促进教育公平和社会公平，提高全民族素质和农村发展能力，按照国务院有关政策要求，国家决定从2006年起首先从西部省份开始在全国进行农村义务教育经费保障机制改革。

一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭免费提供教科书，并补助寄宿生生活费。

二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。

三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。

四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。

农村义务教育阶段面学杂费所需资金，农村中小学教师工资性支出、农村中小学布局调整和危房改造资金，实行中央、省、市、县四级共同负担的办法，乡镇和村一般不再负责农村义务教育支出。

由中央和地方分别负担，建议对一般财政状况的县级市，中央、省、市、县分担比例为6：2：1：1为宜。

建议教育布局的调整要立足现在、着眼未来，要综合考虑人口密度、地理环境、交通状况，以及农村人口将大量转入城市等现实因素，科学规划，因地制宜的搞好机构性调整，并尽可能的将学校向城市和农村中心集镇集聚。

应允许和鼓励农民选择学校，送子女进入城市求学，这可以作为义务教育的一种辅助手段。

第二，合理进行社会保障事权在县乡级政府间配置。

社会保障是地方政府所面临的普遍问题，尤其是经济转轨时期，稳定与发展已成为政府职能最主要的方面，应考虑改革与转轨对社会保障规模、范围的重要影响。