公共服务供给方式和基本公共服务均等化问题研究综述

【摘要】公共服务供给方式和基本公共服务均等化是公共服务供给研究中极具现实性的课题，国内外学者对这一课题的研究集结了公共选择理论、制度主义和博弈论等多种途径，对公共服务的本体问题、公共服务的供给机制、公共服务供给的模式和政府在其中的责任以及基本公共服务均等化问题进行了研究。

【关键词】公共服务；供给方式；均等化；综述

一、关于公共服务的内涵、边界、类别等本体问题

西方学者grout和stevens（2003）从是否需要政府干预的角度，认为公共服务是指在提供过程中存在着潜在的严重的市场失灵，政府干预具有明显的合理性的任何一种服务；arye hillman（2006）则认为公共服务可能是一种具体的产品，也可能是一种服务，还可能是对某种产品和服务的选择权利；我国学者陈昌盛（2007）认为，公共服务是一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应公平、普遍享有的服务，不仅包括通常所说的公共物品，还应包括那些市场供应不足的产品和服务。尽管学者们对于公共服务定义的外延各异，但对其特性的认识却较为一致，即认为“消费的非竞争性”、“占有的非排他性”和“生产和消费的不可分性”是公共服务具有的三种属性。基于这种认识，elinor ostrom（1990）将公共服务划分为：公益物品、公共池塘资源、收费物品三类；david heyman（2001）将公共服划分为不计价格的公共物品、拥挤的公共物品和纯粹公共物品；riccardo fiorito（2004）从生产生活中“必不可少性”的角度把政府公共服务分为“公共产品”和“价值产品”；我国学者马庆钮（2005）将公共服务划分为纯粹公共物品、混合性公共物品、以及带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人物品。

二、关于公共服务的供给机制

三、关于公共服务供给的模式及政府在其中的责任

签于公共服务供给中可能会发生“政府失灵”、“市场失灵”或“志愿失灵”现象，mcginnis （2000）“多中心供给模式”；schick（2004）认为，公共服务是一种“复合模式”，因为其提供来自于国家、市场和志愿部门三种力量，而由于不同国家政治结构、制度环境、文化和历史发展等的差异，这三种力量在不同的国家和地区的作用能力是不同的。gidron（1992）根据资金筹集和服务的实际配送这两个关键因素，将公共服务供给过程中政府与第三部门的合作关系界定“政府主导模式”、“第三部门支配模式”、“双重模式”和“合作伙伴模式”；我国学者张菀?常?2008）提出了公共服务的“命令与控制模式”、“工商管理模式”、“社会化运行”与“市场化模式”等四种具体模式；陈瑞莲（2005）集中研究了珠江三角洲公共管理模式创新的问题，并论述了区域合作的条件和基础；何艳玲（2006）则探讨了更小区域内，即街区公共服务供给从“科层式供给”到“合作化供给”的问题，并运用具体的案例加以证实。对于公共服务供给中政府的责任，杨宏山（2007）主张，政府的职责是免费提供底线公共服务，超越底线的服务需求则应通过市场化机制提供；汪锦军（2010）认为，在目标导向上政府一方面需要担负更多的公共服务责任，而在制度上政府可以通过多种机制创新，吸纳企业和非营利组织参与到公服务体系中，政府在其中是规划与协调的角色。贾先文（2011）认为，目前我国市场和社会发育不成熟，与政府合作提供公共服务的能力不强。政府应重点充当培育市场主体、弱化作为生产者和理顺作为安排者的角色，并不断实现角色动态、渐进式转换，以改善公共服务供给结构。

四、关于公共服务均等化问题

西方学者的研究集中于财政均等化，较早buchanan（1950）提出基于效率和公平的兼顾，财政政策应致力于使每一个处于平等地位的人都得到平等的对待；graham（1963）主张设定尽可能高的公共服务最低基本标准，并通过均衡性转移支付来实现；monisilan（2006）认为，政府提供公共服务和财政转移支付的层面越高，支持力度就越大；nagel（2006）认为，美国、

加拿大在教育、失业、医疗等基本公共服务领域已经实现了均等化；bodns与rosenfeld分别指出：加拿大的均等化转移支付和德国的以公共服务为重点的转移支付，都促进了本国公共服务均等化。与国外学者相比，我国学者对公共服务均等化问题的研究起步较晚，研究的具体内容主要围绕公共服务均等化的内涵、现状评估、实现途径、单项或区域公共服务均等化问题等方面展开。对于公共服务均等化的内涵及判断标准。刘尚希（2007）认为，均等化的本质是通过某一个层面的结果平等来达到机会的均等，在财力、能力、服务结果和基本消费四个基点中，主张最终以消费均等化为目标；贾康（2007）认为，公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。对于中国公共服务均等化的的现状评估与原因分析。陈昌盛（2007）从公共服务绩效评估角度，对基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、科学技术、公共安全、环境保护和一般公共服务等八类基本公共服务，分别按投入、产出和效果设计出165个指标所构成的指标体系，用以评估不同地区基本公共服务发展水平的差异；汪宏（2006）、王壅君（2006）、解垩（2007）等从地区之间、城乡之间、群体之间的卫生保健、教育水平、社会保障等方面的基本公共服务非均等化问题进行了研究；江明融（2006）、王谦（2008）强调了城市偏向型的公共服务供给制度对城乡公共服务非均等化的影响；李晋中（2008）、郭淇（2006）等从地区间经济发展水平及其导致的财税差距、转移支付存在的缺陷等角度分析了公共服务不均等的原因。

对于实现我国公共服务均等化的途径。谷成（2007）基于横向公平均等化与财政能力均等化的比较研究，主张我国应采取能力均等化模式；陈颂东（2008）主张通过中央和地方共享税种及税收分成比的重新划分和转移支付结构的调整推动东中西部区域间公共服务均等化。王谦（2006）、李一花（2008）等认为，应该改变长期存在的制约城乡社会公平的二元公共服务供给体制，实现城乡统筹的公共服务体制，加大对农村公共服务的财政投入力度；亦有不少学者指出：应重视农民个人、其他私人和非政府组织对公共服务供给的作用，通过建立农村公共服务供给的多元模式来缓解农村公共服务供给的严重不足。

对于单项或区域公共服务均等化问题。唐亚林（2008）对推进长三角区域公共服务均等化问题进行了研究；张雷宝、赵海丽等（2008）分别对浙江省义务教育、社会养老保险、最低生活保证、医疗卫生服务等基本公共服务均等化的状况、不均等的成因及解决的政策思路进行了研究；杨宜勇（2008）对省级公共卫生和基本医疗服务的差距及均等化的措施进行了研究；李雪萍等（2008）对东中西社会保障的非均等化问题进行了实证研究；王莹（2006）、袁方成（2008）分别研究了基础教育及农村义务教育的均等化问题。

五、简要述评

综观国内外相关研究成果可见，西方学者对公共服务供给及其均等化问题进行了广泛、深入的研究，且取得了富有价值的研究成果，对西方国家公共服务均等化实践发挥了有力的推动作用。而国内学者由于对该问题的研究时日尚短，虽然取得了不少成就，但仍然存在一定局限性，如关于公共服务均等化的制度建设，系统化的研究比较少见；对基本公共服务在不同社会阶层的群体性不均的问题研究不足；对公共服务不均等的度量，多数学者是从公共服务的数量角度考虑，而且多以财政收支或公共服务的财政支出为依据，较少考虑公共产品与服务供给的成本差异、产出水平及供给效率；对于公共服务均等化的实现途径，学者们比较多地从政府角度考虑如何解决服务不均等的问题，而对如何通过政策引导，使不同地区、不同主体之间加强竞争与合作等问题的研究相对不足。