我国地方金融监管问题研究

收稿日期:2019-03-29作者简介:陈园园(1994原),女,河南禹州人,现为山东大学法学院2017级经济法学硕士研究生。

*基金项目:本文系2016年国家社科青年基金项目“普惠金融视角下银行商业特许经营模式法律问题研究”(16CFX047)的阶段性研究成果。

摘要:随着地方新型金融业态的飞速发展,我国以金融监督管理局为特色的地方金融监管体系已初露端倪,其在弥补“一行两会”监管空隙的同时,也面临着新型金融业态监管不足、央地监管界限较为模糊、地方“发展经济”与“加强监管”在短期内存在着目标冲突、地方监管效能有待提升等诸多问题。

为此,我国必须持续深化地方金融监管体制改革,通过强化中央层面与地方层面的立法、构建多层次的监管协调机制、完善监管信息共享平台、推进地方监管能力建设等路径,不断克服地方金融监管面临的各种困难和挑战,从而实现地方金融业行稳致远。

关键词:地方金融监管;监管困境;监管立法;监管协调中图分类号:F832.1文献标识码:A文章编号:1002-2740(2019)09-0023-06我国地方金融监管问题研究*□陈园园(山东大学法学院,山东青岛266237)一、地方金融监管的现状及温州综合金改范例(一)我国地方金融监管的发展历程。

1949年新中国成立到改革开放前,与我国计划经济体制相配套,我国金融领域一直奉行中国人民银行统管所有金融活动的监管模式,并不涉及地方金融监管问题。

1978年十一届三中全会后,我国开始探索并逐步确立了中国特色社会主义市场经济体制,相应地,我国金融监管模式也发生了变革。

改革开放初期,随着经济领域“简政放权”的推进,中央开始尝试将信贷计划权、信托准入监管权、证券行业管理权等金融监管权能下放至地方政府及有关部门。

但为促进地方融资,地方政府凭借其金融管理权能积极致力于金融资源争夺,不断干预地方金融发展,由此导致了地方金融秩序的混乱。

为使地方政府对金融的干预程度降至最低,1992年中央设立了中国证监会,取代地方政府专门负责监管证券市场。

随后,中国保监会和中国银监会先后于1998年和2003年成立,分别对保险业和银行业实施专门监管,这标志着我国金融领域“一行三会”中央垂直、分业监管格局的正式形成。

与此同时,地方金融的供不应求持续催生出一大批地方性金融机构,活跃的民间金融在促进地方经济繁荣的同时,也潜藏着各类金融风险。

在此背景下,中央开始尝试把地方金融风险处置责任和部分金融监管职能重新下放至地方,而地方政府也开始在监管机构上寻求创新。

2002年上海市率先设立了金融工作办公室,北京、浙江、广东等省市也紧随其后,其中,不少地方金融办的管理与服务范围已延伸至县域。

2017年7月,第五次全国金融工作会议将国务院金融稳定发展委员会(下称“国务院金融委”)的设立提上日程,并提出要压实地方政府的属地金融风险处置责任,加强对地方的金融监管问责。

随后,国务院金融委于2017年11月正式挂牌,中国银监会和中国保监会于2018年3月正式合并为中国银保监会,同时省市两级也纷纷设立地方金融监督管理局并加挂金融工作局牌子,这表明我国中央层面的金融监管模式已由“一行三会”演变为“一委一行两会”,以金融监管局为核心的地方金融监管体系也已初露端倪。

(二)我国地方金融监管的成功样本———温州模式。

自2012年3月国务院批准温州市为全国首个金融综合改革试验区以来,温州“金改”已历经7年。

温州金改期间,温州市充分汲取2012年民间借贷危机的教训,在落实地方金融监管职责、全面规范民间融资、处置地方金融风险等方面取得了丰硕成果。

为压实地方金融监管职责,温州早在2011年就成立了全国首个地方金融监管局,专门负责管理和监督地方性金融机构与各类新型金融业态。

为促成联动、协调监管,温州还辅之以金融法庭、金融仲裁院和专门侦查金融犯罪的执法大队,同时特别注重发挥金融行业协会的自律作用,形成了全面、系统的地方金融监管体系。

为全面规范民间融资,温州在地方立法、组织保障、技术设施等多方面发力。

在地方立法上,浙江省于2014年颁布了《温州市民间融资管理条例》,明确赋予有关机构对民间借贷行为的监管执法权能,并规定根据借贷金额分别推行强制登记备案制和自愿登记备案制。

在机构组织上,温州在全国范围内率先设立民间借贷服务中心和地级市人民银行征信分中心,承担起民间借贷登记备案与信用信息采集工作;同时,温州还成立了专门的资产管理公司,协助处置不良资产;此外,“府院”联席会议制度也在温州市政府的多方协调下有效运作,以推进企业破产审判改革,全面清理占用有限资源的“僵尸企业”。

在技术设施上,为充分发挥价格之市场风向标作用,温州在全国率先构建民间借贷利率传导机制———“温州指数”,促使民间融资利率日趋阳光化与市场化;同时,温州将社会信用建设提上日程,借助互联网初步建立了民间、政府与金融“三位一体”的信用信息共享、查询与监测平台,全力打造诚信温州。

在风险处置上,温州市秉承着“因地制宜、因企施策”之原则,根据风险企业在注册资本、内控能力、风险防控水平等方面的差异,将其归为四种类别并分别施以打击、协调与扶持等措施。

此外,为有效解决地方金融消费纠纷,温州还授牌设立了13个专门从事金融消费纠纷调解的行政调解室,首开我国行政调解地方金融纠纷之先河。

二、地方金融监管之问题剖析(一)新型金融业态监管不足。

近年来,现代科技与金融的融合愈加紧密,而地方中小企业和广大散户群体对融资服务的需求也持续膨胀扩张。

在此背景下,小额贷款公司、互联网金融企业、融资租赁公司、商业保理公司、P2P网络众筹等一系列新型的地方金融业态如雨后春笋般持续涌现。

这些类金融机构在满足地方融资需求、拉动区域经济增长的同时,也因缺乏全面有效的监管而隐藏着各类金融风险,扰乱着地方金融秩序。

究其原因:一是地方金融监管的“权”与“责”不匹配。

近年来,中央一再强调要压实地方对区域金融风险的处置与化解责任,但目前我国法律却尚未明确地方之金融监管权能,有关地方金融监管的规定多见于地方政府规章等低位阶的法律文件,从而使地方金融监管难免陷入“名义不正”的窘境。

二是地方监管职权分散,风险管控效率较低。

目前,虽然各级地方金融监管“办”升格为“局”正全力提速,但仍然有一部分地区的金融活动并未得到统一归口监管,地方对金融的监管职能被分散于金融监管局、商务局、中小企业局、发改局等不同的部门,而面对层出不穷的新型金融业态,各部门很难实现有效的协调监管,这不仅降低了风险处置效率,还增加了部门协商成本。

(二)央地监管界限仍需厘清,纵横协调机制亟待落实。

近年来,随着金融监管权责的不断下放,我国中央集权式的金融监管体系逐渐向“中央—地方”的双层监管体系过渡。

但对于央地金融监管界限的具体划分,目前有关政策仅仅指明了大致的改革方向,现行法律框架中尚无法律条文对此进行规制,进而无法为地方金融监管提供明确的法律指引,对此亟需我国进一步通过立法予以回应。

同时,我国地方金融监管纵横协调机制仍需不断完善。

首先,在央地纵向层面上,以“风险防控”为监管取向的中央监管部门和以“经济增长”为优先目标的地方监管部门,在具体监管实践中所贯彻的监管政策、监管理念、监管措施等均不尽相同,存在着不同程度的纵向不协调问题。

尽管金融委的成立为强化中央与地方之间的金融管理协调提供了组织保障,但央地金融监管沟通与联动机制仍需进一步落实和完善。

其次,在区域间横向层面上,随着新一代信息科技在金融领域的持续应用,金融机构的跨地域经营已成为常态,这需要各个地区在金融监管上开展横向合作,以全面防范金融风险在区域间的相互传染。

但目前,跨区域的金融监管互动协调机制尚未引起各地的足够重视。

此外,为了使中央监管当局更好地向地方传达最新的监管政策与指导意见,同时更全面地掌握地方的监管信息与政策执行情况,中央和地方监管部门之间的信息传递与互换机制仍需进一步落实。

(三)地方“发展经济”与“加强金融监管”在短期内存在着目标冲突。

现代金融监管语境下,维持金融监管之独立性应当成为世界金融监管领域之共识。

尽管迄今为止尚无一个统一的概念来界定“金融监管独立性”,但“金融监管部门行使金融监管职能而不受其他权力干预”理应成为题中应有之义。

上述的“其他权利”应当包括地方政府推动本地区经济发展的职能倾向。

从长远看,“经济发展”和“金融监管”当然是具有一致性的,良好的金融秩序最终会促进金融业乃至区域经济的良性发展;但是,金融监管是一个长期持续的过程,而经济发展则往往在短期内易见成效,因此就近期而言,“经济发展”与“金融监管”似乎又是相互矛盾的,这在地方表现得尤为明显。

目前,进一步强化地方政府的金融风险处置与化解责任已经成为金融监管改革的重点之一,但同时地方政府还负有拉动经济增长、促进地方融资等职责,且这些职责的履行与实现情况也一直是地方政府政绩的考量因素之一。

因此,为在短期内提高本地政绩,某些地方政府在金融监管中很有可能会越过“政府—市场”的功能边界,凭借其掌握的行政权力对本地金融机构的日常经营进行不适当的干预,甚至为了引资而开展违法违规活动。

为保护本地金融机构利益,个别地方政府还可能制定不统一、不公平的金融机构管理标准,不仅降低了地方金融运转的效率,还削弱了地方金融的监管效果。

(四)地方金融监管效能有待提升。

随着地方金融监管职责的逐步扩大,地方金融监管能力建设滞后的问题愈显突出,其具体表现为两个层面:一是地方金融监管资源配置不足。

首先,地方从事金融监管的人员数量与庞大的监管对象很不对称,省市两级的地方金融监管局一般仅配备几十名工作人员,更遑论县级地方金融监管局。

而且,地方金融监管局的工作人员普遍缺乏金融监管方面的专业知识和丰富的金融管理工作经验,有限的经费也使地方金融监管局无力引进高素质的金融监管人才。

其次,大数据、区块链、云计算、人工智能等新一代信息科技在金融领域的创新性应用,催生出一大批新型的金融业态,而某些地方却尚未引入与此相适应的创新型金融监管技术。

再次,部分地方金融监管部门缺乏有效的金融信息互动与传导机制,其对金融数据的汇总、分析和处理能力有待提高。

二是地方金融监管手段亟需升级。

目前,我国部分地方金融监管机构仍秉承“重事前轻事中事后”的监管理念,其对地方金融业的监管方式主要限于市场准入审批,不太注重对金融机构日常经营活动的监督与管理。

同时,某些地方金融监管局具有“重非现场监管轻现场监管”的倾向,这是由于其进行现场执法检查缺乏法律的明确授权。

此外,地方金融监管局开展非现场监管也存在着信息资源匮乏与监管技术滞后等问题。

三、法律视角下完善地方金融监管制度之对策(一)加快中央层面和地方层面的立法,推动地方金融监管合法化。

纵观地方金融监管面临的四大问题,相关法律法规的缺位是造成这些问题的共同根源。