我国地方金融监管问题研究

收稿日期:2019-03-29

作者简介:陈园园(1994原),女,河南禹州人,现为山东大学法学院2017级经济法学硕士研究生。

*基金项目:本文系2016年国家社科青年基金项目“普惠金融视角下银行商业特许经营模式法律问题

研究”(16CFX047)的阶段性研究成果。

摘要:随着地方新型金融业态的飞速发展,我国以金融监督管理局为特色的地方金融监管体系已初露端倪,其在弥补“一行两会”监管空隙的同时,也面临着新型金融业态监管不足、央地监管界限较为模糊、地方“发展经济”与“加强监管”在短期内存在着目标冲突、地方监管效能有待提升等诸多问题。为此,我国必须持续深化地方金融监管体制改革,通过强化中央层面与地方层面的立法、构建多层次的监管协调机制、完善监管信息共享平台、推进地方监管能力建设等路径,不断克服地方金融监管面临的各种困难和挑战,从而实现地方金融业行稳致远。

关键词:地方金融监管;监管困境;监管立法;监管协调中图分类号:F832.1

文献标识码:A

文章编号:1002-2740(2019)09-0023-06

我国地方金融监管问题研究

*

□陈园园

(山东大学法学院,山东青岛266237)

一、地方金融监管的现状及温州综合金改范例

(一)我国地方金融监管的发展历程。

1949年新中国成立到改革开放前,与我国计

划经济体制相配套,我国金融领域一直奉行中国人民银行统管所有金融活动的监管模式,并不涉及地方金融监管问题。1978年十一届三中全会后,我国开始探索并逐步确立了中国特色社会主义市场经济体制,相应地,我国金融监管模式也发生了变革。改革开放初期,随着经济领域“简政放权”的推进,中央开始尝试将信贷计划权、信托准入监管权、证券行业管理权等金融监管权能下放至地方政府及有关部门。但为促进地方融资,地方政府凭借其金融

管理权能积极致力于金融资源争夺,不断干预

地方金融发展,由此导致了地方金融秩序的混乱。为使地方政府对金融的干预程度降至最低,1992年中央设立了中国证监会,取代地方政府专门负责监管证券市场。随后,中国保监会和中国银监会先后于1998年和2003年成立,分别对保险业和银行业实施专门监管,这标志着我国金融领域“一行三会”中央垂直、分业监管格局的正式形成。与此同时,地方金融的供不应求持续催生出一大批地方性金融机构,活跃的民间金融在促进地方经济繁荣的同时,也潜藏着各类金融风险。在此背景下,中央开始尝试把地方金融风险处置责任和部分金融监管职能重新下放至地方,而地方政府也开始在监管机构上寻求创新。2002年上海市率先设立了金融工作办公室,北京、浙江、广东

等省市也紧随其后,其中,不少地方金融办的管理与服务范围已延伸至县域。2017年7月,第五次全国金融工作会议将国务院金融稳定发展委员会(下称“国务院金融委”)的设立提上日程,并提出要压实地方政府的属地金融风险处置责任,加强对地方的金融监管问责。随后,国务院金融委于2017年11月正式挂牌,中国银监会和中国保监会于2018年3月正式合并为中国银保监会,同时省市两级也纷纷设立地方金融监督管理局并加挂金融工作局牌子,这表明我国中央层面的金融监管模式已由“一行三会”演变为“一委一行两会”,以金融监管局为核心的地方金融监管体系也已初露端倪。

(二)我国地方金融监管的成功样本———温州模式。自2012年3月国务院批准温州市为全国首个金融综合改革试验区以来,温州“金改”已历经7年。温州金改期间,温州市充分汲取2012年民间借贷危机的教训,在落实地方金融监管职责、全面规范民间融资、处置地方金融风险等方面取得了丰硕成果。为压实地方金融监管职责,温州早在2011年就成立了全国首个地方金融监管局,专门负责管理和监督地方性金融机构与各类新型金融业态。为促成联动、协调监管,温州还辅之以金融法庭、金融仲裁院和专门侦查金融犯罪的执法大队,同时特别注重发挥金融行业协会的自律作用,形成了全面、系统的地方金融监管体系。

为全面规范民间融资,温州在地方立法、组织保障、技术设施等多方面发力。在地方立法上,浙江省于2014年颁布了《温州市民间融资管理条例》,明确赋予有关机构对民间借贷行为的监管执法权能,并规定根据借贷金额分别推行强制登记备案制和自愿登记备案制。在机构组织上,温州在全国范围内率先设立民间借贷服务中心和地级市人民银行征信分中心,承担起民间借贷登记备案与信

用信息采集工作;同时,温州还成立了专门

的资产管理公司,协助处置不良资产;此外,“府院”联席会议制度也在温州市政府的多方协调下有效运作,以推进企业破产审判改革,

全面清理占用有限资源的“僵尸企业”。在技

术设施上,为充分发挥价格之市场风向标作

用,温州在全国率先构建民间借贷利率传导

机制——

—“温州指数”,促使民间融资利率日

趋阳光化与市场化;同时,温州将社会信用

建设提上日程,借助互联网初步建立了民间、

政府与金融“三位一体”的信用信息共享、

查询与监测平台,全力打造诚信温州。在风

险处置上,温州市秉承着“因地制宜、因企

施策”之原则,根据风险企业在注册资本、

内控能力、风险防控水平等方面的差异,将

其归为四种类别并分别施以打击、协调与扶

持等措施。此外,为有效解决地方金融消费

纠纷,温州还授牌设立了13个专门从事金融

消费纠纷调解的行政调解室,首开我国行政

调解地方金融纠纷之先河。

二、地方金融监管之问题剖析(一)新型金融业态监管不足。近年来,现代科技与金融的融合愈加紧密,而地方中小企业和广大散户群体对融资服务的需求也持续膨胀扩张。在此背景下,小额贷款公司、互联网金融企业、融资租赁公司、商业保理公司、P2P网络众筹等一系列新型的地方金融业态如雨后春笋般持续涌现。这些类金融机构在满足地方融资需求、拉动区域经济增长的同时,也因缺乏全面有效的监管而隐藏着各类金融风险,扰乱着地方金融秩序。究其原因:一是地方金融监管的“权”与“责”不匹配。近年来,中央一再强调要压实地方对区域金融风险的处置与化解责任,但目前