公立医院管办分离改革理事会模式与董事会模式对比分析

公立医院管办分离改革理事会模式与董事会模式对比分析

本文首先对公立医院管办分离改革中的理事会模式和董事会模式进行分析，之后将两种模式的优劣势进行对比，得出理事会模式适合公立医院管办分离改革过渡阶段，并逐渐向董事会模式发展的结论，最后提出改革建议。

标签：公立医院；管办分离；董事会模式；理事会模式

公立医院改革是我国医疗卫生改革的重点工作，近几年中央政府提出了多项改革的意见。2009年4月《关于深化医药卫生体制改革的意见》中明确指出“要推进公立医院管理体制改革，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式；落实公立医院独立法人地位，建立和完善医院法人治理结构”。2009年新医改方案中明确提出“公立医院改革将探索政事分开、管办分开等有效形式”“建立和完善医院法人治理结构，明确所有者和管理者的责权，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。”国务院2012年3月出台的《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》再度强调“积极推进公立医院改革，推进政事分开、管办分开，并明确指出探索建立理事会等多种形式的公立医院法人治理结构”。随着新医改的深入，公立医院改善管理体制、健全医院治理结构势在必行。

公立医院法人治理，是指为实现公立医院出资者目的，平衡所有者、经营者以及利益相关者的若干制度安排[1]。其中，公立医院的法人治理结构是核心，要解决所有者和经营者的委托代理关系和它们的权利配置格局，以及政府、公立医院和公立医院管理者的职责、权利和义务的制度化安排。

在中央政府的积极推动下，多个城市开始试点不同的公立医院法人治理结构模式，如潍坊市的行政机构单一型模式、无锡市的行政机构分权型模式、苏州市的理事会模式、宿迁市的董事会模式以及医院集团化模式等。

每种模式各有优劣势，学术界对其褒贬不一，改革至今仍没有形成一个统一的思路，其中理事会和董事会两种模式一直备受关注。二者有相似之处，同时也存在许多差别。

1 两种改革模式介绍

1.1 理事会型模式

我国法律规定，法人可分为企业法人和非企业法人，非企业法人又分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人。理事会是社会团体法人的权利机构，是为该法人确定团队发展方向，制定章程的组织机构。

公立医院理事会型模式是通过社会团体法人管理公立医院的一种治理结构。这种模式是在医院产权隶属关系和资本机构不变的条件下使医院的所有权和经

营权进一步分离。尽管政府机构仍是出资人代表，但其只是起到外部监督的作用，并不直接干预医院的经营决策，医院的内部管理则交由非政府组织或营利性机构以企业管理的方式对医院进行治理。

1.2 董事会型模式

董事会是按公司或企业章程设立并由全体董事组成的业务执行机关，是股东大会的业务执行机关，负责公司或企业业务经营活动的指挥与管理。

董事会模式的公立医院是独立的法人实体。这种改革模式涉及到医院产权归属和资本机构的变化，产权主体根据股东身份的不同存在着多种形式。政府机构进行监督而不直接干预医院的经营管理，医院内部管理参照企业化自主经营。

2 两种改革模式的相同点

2.1 引入市场竞争机制，对公立医院管办分离模式的尝试

两种改革模式都使公立医院监管权和经营权分离。在理事会或董事会的决策管理下，公立医院独立运营，自负盈亏，增加了医院间的竞争，以市场机制激励医院发展。

2.2 政府的职能转为监督，不直接干预医院内部运行

政府由之前的监督加兴办者的双重身份转变为单一的监督者，不再干预公立医院的内部运行。政府的职责主要是：制定政策，监管行业；购买医疗服务；下达指令性任务；考核医疗效率提高、医疗成本控制、医疗质量控制评定和社会满意度等质量指标。

2.3 医院内部参照企业化的经营管理方式

理事会或董事会是公立医院的决策机构，而医院的日常经营活动则由院长负责。院长由决策机构聘用、考核、任免，院长定期向决策机构汇报经营管理状况，接收决策机构监督。这种委托代理是参照企业聘任职业经理人的方式[2]。

2.4 改革后医院有逐利动机

由于政府监管不足、第三方组织监督缺位等体制缺陷以及公立医院自身发展需求，无论是理事会型模式或是董事会型模式的管办分离改革后，公立医院都存在着强烈的逐利行为，公益性彰显的依旧不足。这说明两种改革方式依仍存在缺陷，需要对监管措施和医院管理者的考核体系继续完善。

3 两种模式的不同点

3.1 改革思路不同，产权归属和资本结构不一样

理事会模式是在所有权和资本结构不变的前提下进行改革，公立医院的所有权仍归政府所有，政府仍是公立医院唯一的投资者[3]。而董事会型模式下，公立医院的产权归股东，股东可能包含政府、企业或个人，资本结构成分变得多样化。

3.2 决策机构人员构成不同

理事会型模式主要成员由医院行政人员和业务骨干组成[4]；董事会成员主要由医院股东及其代表和独立股东组成。

3.3 董事会型模式具有更强烈的逐利性

由于董事会型模式中股东身份的多样性，且资本都具有逐利性，这将导致股东对董事会及医院管理人员施加压力以追求资本的回报率，获取更多经济利益。

4 理事会型模式优势分析

4.1 初步实现了政事分开[5]

理事会改革模式设立“医院管理中心”使公立医院的所有权和经营权分开，也为政府的政事分开改革做出了试探。理事会作为政府机构委托的代理人，是以签署合同的形式接受委托，权力、职责和利益都很明确。4.2 稳步改革，成本相对容易控制

组织的变革与发展具有路径依赖性，因此公立医院的改革应是一个渐进的过程。理事会改革模式并未直接触及改革的核心：产权分离，在此模式下公立医院的产权仍然归政府所有，只是在医院微观管理层面进行改革，采取这样循序渐进的方法可以尽可能地避免改革对医疗卫生事业发展带来的冲击。尝试理事会模式的苏州改革以“稳步推进，逐步完善”为原则，注重各方的沟通与协调，初步实现了稳步改革。

4.3 相对确保公立医院的公益性质

政府在提供基本医疗服务和推动代表国家水平的医学技术发展方面具有市场难以替代的优势[6]。公立医院理事会管理模式是在政府的监督和引导下运行的，可以实现运行效率和社会公益性的同时提高。

5 理事会行模式劣势分析

5.1 管理法人招标会导致权利寻租

公立医院理事会的选择类似于政府项目招标，投标人为了中标会权力寻租，极易滋生腐败。