浅论协调地方政府间横向关系

浅论协调地方政府间横向关系

张紧跟

(中山大学　政治与公共事务管理系,510275)

摘　要:随着中央与地方关系改革的发展,地方政府间横向关系逐步得到发展;而在地方政府间横向关系发展中,由于种种原因导致的摩擦与矛盾产生了诸多负面影响;因此,必须采取措施对地方政府间横向关系加以协调。

关键词:地方政府间横向关系;协调;利益;合作

中图分类号:D602 文章标识码:A 文章编号:1671-0681(2003)12-0062-04

作者简介:张紧跟,男,中山大学政治与公共事务管理学院讲师,中山大学行政管理研究中心博士生,主要研究当代中国政治与政府管理。

在促进中央与地方关系法治化的背景下,对地方政府之间的横向关系进行协调,调适政府管理行为与经济发展之间的关系,从而促进经济发展的自然联系和协调地区间的平衡发展,应该成为公共行政学研究的一个新领域。而从国内公共行政学界的已有的研究来看,虽然有不少学者意识到了这个问题的重要性,但绝大多数研究文献聚焦于研究中央与地方之间的关系,而对地方政府之间的横向关系协调问题则着笔甚少[1],显然这一领域的理论研究大大落后于社会实践的发展,因此亟需加强研究。

一、地方政府间横向关系:发展及其出现的问题

地区的存在使其具有了对社会政治、经济、文化等发展的需要,是地方政府所持续关注和努力争取的目标,这些就构成了地区利益;由于地区经济发展尤其是地区财政收入最大化直接决定着地方政府的政绩,因此地方在经济发展方面的需要构成了地区利益的主要内容,而只有设置地方政府才可能维护和实现地方利益,因此地方政府是地区利益的代表和实现主体。但是,地方政府能否实现地区利益关键取决于地方政府干预经济的权限大小、职能定位和作用范围,这些构成了对地方政府行为的最重要约束。在传统的高度集中的计划经济体制的作用下,实行以“条条”为主的集中统～管理体制,较少考虑地区优势和地方自主权的发挥,中央政府通过政治集权、行政集权、经济集权和财政集权,地方政府完全从属于中央政府,只不过是高于企事业单位的执行和完成国家计划的单位:尽管其间有过一些调整,但在改革开放之前基本上维持了这种格局,这在很大程度阻碍了横向的地方政府间关系的发展。而随着改革开放以后行政性分权的进行,中央政府与地方政府的关系发生了变化,这种分权部分地改变了地方政府的地位与利益取向,由于:第一,决策分权允许地方政府在中央给定的约束线内发挥自主创造性,进行不同方式的政策试验;第二,财政分级核算、收入分成,在经济上使得地方政府有了追求经济绩效的动力。这两项变化,为地方政府带来了双重身份:一方面它是中央政府在一个地区的“代理人”,它要服从于中央政府的利益;另一方面,它在一定程度上又是一个地区的“所有者”,通过组织与运用经济资源可以增进自己的利益。在经济体制与政治体制改革进程中,地方政府不但获得了经济发展的自主权和主动权,而且由于地方政府官员的政绩日益与地方经济发展直接挂钩,因此地方政府作为一个相对独立的地区利益主体的角色日益凸显,这种利益主体的地位不仅体现在地方政府掌握的权力和承担的责任上,而且可以从实际经济生活中地方政府几乎包罗万象的作用中找到佐证,这样就为地方政府间产生横向联系创造了有利条件。而且随着行政性分权的展开,政府向企业的“经济性分权”也拉开了帷幕,企业在一定程度上获得了部分市场主体地位,市场经济得到了一定程度的发展,经济发展必然会不断突破既有行政区划的藩篱,因而市场经济的发展也使得地方政府之间的交往与联系日益增多。因此,改革开放以后,随着中央对地方的权力下放和市场化取向改革的推进,地方政府逐渐成为相对独立的利益主体,因而除原有的中央与地方关系问题外,又

收稿日期:2002-12-5

云南行政学院学报2003年第2期

增加了一种新型的政府间关系,即地方政府间的关系;无庸质疑,作为政府间关系的两个层次,二者之间是密切关联的,“纵向的政府间关系决定着横向的地方政府间关系,而横向关系的发展将会直接影响到纵向关系的发展”;但二者之间也存在一定的差异,因为“如果说纵向的政府间关系主要具有政治与行政意义的话,那么横向的地方政府间关系主要具有经济意义。”[2]

正因为如此。有学者指出,“以经济协作为基础的地方政府间的横向合作,不仅有利于本地和本地区的经济发展,而且也有利于减缓地区经济发展的不平衡,从而推动整个国民经济的发展;因此,地方政府间合作的发展是符合中国社会和经济发展潮流的,是具有积极意义的”。[3]

但是,在当下中国这种特殊的政府主导型市场经济模式的影响,以及经过近20年中央向地方分权让利的改革,地方政府已经成为相对独立的利益主体,因此地方政府为了追求本地区经济社会发展最大化,在发展横向的政府间关系时,却出现了种种问题:第一,重复建设而导致产业结构趋同。尽管一定程度的重复建设有利于市场竞争,但重复建设的显著特征往往是企业规模小、产业结构趋同、产业层次不高、产业效益低下,也就是经济学意义上的“规模不经济”。而产业结构趋同不仅表现在省与省之间,而且还表现在县与县之间。从各省区编制的“九五”与2010年远景规划来看,基本上都把机械、电子、石油、化工、汽车制造和建筑业作为支柱产业或主导产业,其中有24个省区将电子列为支柱产业、23个省区将汽车列为支柱产业且重点又多在整车上、16个省区将机械化工列为支柱产业、14个省区将冶金列为支柱产业。[4]第二,地区大战与地区封锁。由于重复建设造成生产能力过剩,而要保证各地的加工工业生产能力不闲置,必须具有充足的原材料供应;在原材料供应普遍不足的情况下,生产能力又不能闲置,既成骑虎难下之势,各地区之间便剑拔弓张,地区大战与地区封锁遂一发不可收拾;各地方政府采取设立关卡、限制外地商品进入本地市场和阻止本地商品流出等措施为本地企业提供行政保护,运用经济政策、扩大管理范围、增加审批手续以强令当地企业经营、收购或推销本地产品,运用财政、税收、金融、价格等经济杠杆迫使或诱使当地企业实施封锁市场政策等,[5]从而激化了地区间保护与反保护的矛盾与冲突。20世纪80年代中后期,羊毛大战、生猪大战、板栗大战、中药材大战、丝绸大战等100多种地区大战在中华大地上此起彼伏,演出了个千万人荡气回肠、大喜大悲的闹剧。而在利益的驱动下,很多地方政府登上“市场大战”的前台,或以会议形式、或以行业内部规定、或以文件形式等,指示性或暗示性地要求本地单位和个人买本地货、购地方物。如苏北地区埠宁、宿迁等县市在啤酒滞销问题突出后,成立了专门机构“酒类市场管理办公室”,专门设立关卡,采用种种不正当手段阻挠外地啤酒进入本地市场。[6]无独有偶,2000年,黑龙江省龙江县政府以整顿啤酒市场秩序为由,依据齐齐哈尔市人大颁布的(酒类管理条例》以及齐齐哈尔市政府办公厅签发的《关于整顿酒类市场的通知》,成立了由酒类专卖局牵头的龙江县啤酒市场稽查队,多次封锁、扣押、没收外地啤酒,给业主和生产厂家造成严重的经济损失。[7]此外,湖南祁东阻截外地化肥事件、吉林四平派吉烟事件、湖北和上海各自以“土政策保护本地汽车的”汽车壁垒事件,也都成为热门话题。[8]第三,跨地区性公共物品供给不足和公共事务治理失灵。由于各个地方政府追求自身利益最大化,进行地区大战和地区封锁,进而损害了地方政府之间应有的合作关系,从而出现“公用地的灾难”而导致一些跨地区性公共物品的供给失灵。例如处于河流上游的地区发布禁令,不允许当地厂商将未经处理的废水直接向河内排放,并投资购买污水净化设备,以保护河流不受污染;但它无法阻止下游地区成为该项行动的受益者,因而下游地区可以在上游地区以高成本维持河流无污染的情况下无偿享受清洁河流所带来的利益;在此情形下,上游地区对治理河流污染必然不会充分投入;同时,还容易产生地区间的矛盾与冲突。在湖北黄梅小池镇与江西九江城区之间为方便长江两岸民众交往,经过从1991～2000年长达10年努力建立的跨省公交线路,却因为其牵扯的利益纠纷而胎死腹中。[9]而2002年7月初,淮河安徽段蚌埠闸向下游江苏境内的洪泽湖泻洪,囤积在安徽、河南境内的大量工业污水也一同被排入淮河,下泻洪泽湖,洪水所过之处,鱼、蟹、虾、河蚌、螺蛳大面积死亡,昔日清澈的湖水变成了黑褐色;不到一个月,洪泽、金湖等地的环湖特种水产养殖专业户直接经济损失就达1亿多元,不少养殖户已倾家荡产。[10]

二、地方政府间横向关系恶化:造成的危害及其产生的原因

而地方政府间横向关系的恶性发展,产生了一系列严重的政治、经济和社会问题;首先地区间重复建设而导致产业结构趋同所带来的所谓市场繁荣、高速增长只能是暂时的、虚假的,而留下的危害却是长期的、严重的:(1)使得专业化分工协作水平低下,丧失了区域分工利益,造成全社会整体经济效益下降;

(2)重复建设造成资源和生产能力的浪费闲置,据统计20世纪80年代末90年代初,全国重复建设的加工工业行业达38个,出现了棉纺织生产能力放空率为25%、彩电生产能力闲置50%、家用电冰箱生产能力放空率为70%左右、自行车生产能力放空40%;[11] (3)造成地区结构冲突激化,各地区围绕资源与市场的矛盾与冲突日益激化,波及全国的资源大战此起彼伏、其次,地区大战与地区封锁造成的危害也是相当严重的:(1)在经济政治上,加强了地方政府间相互分离的趋势以及地方政府对中央政府的离心倾向,成为危及整个社会稳定与协调发展的潜在因素;(2)片面追求地方利益,影响了市场在全国资源配置中的基础性作用的发挥,阻碍了全国统一的大市场的形成;

(3)严重阻碍了国有企业经营机制的转换与地方政府职能的转变;(4)阻碍了地方产业结构转换,影响到当地企业面向市场的竞争力,损害了地方的长远利