基本养老保险全国统筹的可行性分析及路径选择

１５

《华商》

【摘要】养老保险不仅直接关系到参保者的权益，也影响到和谐社会的构建。随着中国经济社会的发展转型，劳动者就业方式不断变化，参保人员跨地区流动越来越频繁，养老保险在各地区间转移接续困难的问题引发了诸多问题。为解决这个问题，本文就基本养老保险全国统筹的可行性进行了分析，并提出了相关路径选择。

【关键词】基本养老保险；全国统筹；可行性；路径选择

十七大报告中明确提出“要逐步提高社会保险统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转移接续办法”。提高养老保险统筹层次的话题已经提出多年，也讨论了多年，但是目前就全国范围来看，仍然徘徊在县、市一级水平。这一现状已经严重影响了我国社会保障事业的整体发展水平，影响了和谐社会的构建。

目前我国社保体系实行的是省级以下统筹，劳动者的社保关系在跨省转移、接续等方面存在着政策性壁垒。尤其对农民工而言，他们经常流动就业，如果所参加的各种社保账户不能随其就业地的改变而自由流动，社保福利很可能沦为纸上画饼。年前沿海各地呈现的“退保潮”，根源既不在于劳动者急功近利，也并非地方政府放任自流，而是社保制度的“划地为牢”，阻碍了人力资源开发利用效率的提高。而养老保险制度以“大数法则”为基础，只有实现较大范围的统筹，才能提高抵御风险的能力，确保养老金发放。

一、目前我国基本养老保险统筹的现状及存在的问题

据劳动与社会保障部（现人力资源与社会保障部）统计，截止２００６年底，全国只有北京、天津、吉林、等１３个省区市实现了养老保险省级统筹。除了上述省份，辽宁、安徽、等７个省区和新疆生产建设兵团以市级统筹为主；其它省份仍以县级统筹为主。

同时我国的养老保险实行的是个人账户和单位账户相结合的原则。参保的职工和单位每月都要按照工资的一定比例缴纳养老保险费，交够１５年为止。其中单位账户是共享的，不能转移；只有个人账户可以流转。由于各地的工资水平以及统筹比例差别很大，所以各地职工实际缴纳的养老金数额差别也很大，退休后所享受的养老金标准也有很大的落差。

目前，我国养老保险县、市、省统筹并存状况带来的问题有：第一，由于历史原因，这种低水平的统筹方式导致某些项目的费率在各地差别很大，加剧了地区之间的发展不平衡。

第二，地方本位主义影响了其他地方参保职工的利益。由于国家已经确立了基本养老保险中央统筹的改革目标，个别市县政府从狭隘的本位主义出发，自行制定提前退休的政策，这增加了未来养老基金的支付压力。政出多门，引起不同地区职工和退休人员的攀比，既不利于社会稳定，又不利于养老保险制度的规范和完善。

第三，统筹单位过多造成管理成本过高。用几十万元的经费

管理百十万元基金的现象多有存在，造成社会资源的浪费。同时由于各县市养老保险分别管理单独核算，对跨统筹地区流动的人员办理养老保险转移手续时计算繁琐，加大了管理成本。

第四，由于统筹层次低，基金实力不强，遇到较大风险时很难抵御。而且，这种低层次的统筹方式使得基金不能在更高一级范围内调剂使用，不能平衡各地区间的基金余缺。

第五，由于统筹部分不转移，使不同统筹地区之间人才流动受阻，大大削弱了市场对人力资源的配置功能。

统筹层次低是由诸多因素引起的，也带来了诸多问题，在全国范围内调剂使用养老基金，不仅可以推动城市化进程、维护农民工的合法权益，促进社会公平，也是建立自由流动的劳动力市场，促进经济发展的有效举措。这是我国社会、经济、政治发展的必然要求。

二、基本养老保险全国统筹的可行性分析

（一）实行养老保险全国统筹的主要障碍因素

１、巨大的转制成本阻碍了全国统筹步伐。基本养老保险实行全国统筹后，中央政府要承担“兜底”的责任，中央财政面临着巨大的资金压力。按目前政策，养老保险关系转移，基金只转移个人缴纳的那一部分，而单位缴纳的部分则留在当地养老保险金共济账户。即便如此，甚至有些地区还先转关系，不转个人账户基金。这样，对调入地来说，在基金支付普遍困难的情况下，要承担调入者退休后几十年的养老金支付，压力巨大，难以承受。

２、制度设计存在缺陷。我国目前的养老保险在计算年限、缴费办法等方面，都是依据城镇正规就业情况设计的，对于流动就业人员来说，存在着制度的盲区和缺陷。随着流动人口越来越多，这个问题日益突出。同时，养老保险的属地化管理导致不同地区的养老保险险种不同，标准不同，待遇不同，无法实行跨地区对接。

３、基金保障制约。经济发展程度不同的地区，养老保险基金的保障程度和范围不同，由于基金保障的背后是地方政府的财力支撑，于是一些地方政府不愿接受非本地人群的养老保险接续。例如，如果参保者从落后地区转移到发达地区并在此地办理退休手续，那就意味着他要分享高标准的共享基金，这对当地的参保者来说显然是不公平的，同时也会加重该地政府的负担，地方政府当然不乐意。

４、管理手段落后。全国社保机构至今还没有统一的业务操作平台，各地的管理软件、网络也不兼容，没有实现各地社保机构相关资源的全国网络共享，没有形成全国统一的机制，仍然实行统筹区域内管理自成系统，业务信息网络不与其他统筹区域连接，而由于各地经济发展水平不平衡，社保缴费状况各不相同、相关政策的具体执行情况各不相同，社保机构之间缺乏有效的沟通，必然给参保者带来相应的麻烦。

（二）实行养老保险全国统筹的有利条件

１、中央财政收入的快速增长为养老保险的全国统筹提供了

基本养老保险全国统筹的可行性分析及路径选择

冯婷

（武汉大学社会保障研究中心，湖北　武汉　４３００７２）

１６

《华商》

物质保障。２００７年我国ＧＤＰ超过２４万亿元，增幅五年保持基本平稳，并会在未来一段时期内保持较高的增长速度，而财政收入突破５万亿元。财政经济实力的不断增强，表明我们有能力将越来越多的社会资源和财力用于社会保障体系的建设，为全国统筹提供更有力的物质保障。

２、技术手段。由于信息科学技术的飞速发展，各经办机构硬件设施以及办公自动化水平大大改善，为全国统筹提供了技术保障。尤其是近几年在全国范围内推行的金保工程，目前已经实现全国联网，省、部机构可通过交换区直接、及时地查阅基层数据。这一切都为实行全国统筹提供了过去不可想象的便利条件。

３、国内外成功的经验为我国统筹层次提高提供了可行性参考。如陕西模式，从２０００年下半年起，陕西养老保险管理实现了“政策全省一致、机构垂直管理、基金统收统支”。全省做到了“六个统一”，即统一政策规定、统一缴费费率、统一统筹项目、统一待遇标准、统一调剂使用基金和统一养老保险经办机构的人、财、物、事省级垂直管理。其基本运行模式为“政府定点子、社保开单子、税务收票子、财政补空子、银行发票子”的“五子模式”。

４、制度环境。十七大的胜利召开和党中央、国务院对构建和谐社会的高度重视为做好社会保障工作提供了强大的政治动力。《社会保险法》等一些大法正在起草过程中，这对于协调各方利益，更好的落实全国统筹策略提供了更高层次的法制保障。

三、结论及路径选择建议

从以上分析可以看出目前我国对于养老保险全国统筹存在一定的障碍因素，但是也具备了许多有利条件，结合我国目前提高统筹层次的迫切要求，建议尽快实现全国统筹。具体而言分两个步骤来完成。

首先解决农民工的全国统筹问题。农民工的流动就业涉及全国所有的省份。但由于户籍制度的制约，作为劳动关系重要内容的社会保险关系，其与就业关系两者长期以来存在背离。农民工一方面参保率较低，另一方面退保率很高。据有关资料显示，全国平均退保率为４０％，而农民工集中的广东省退保率高达９５％以上，且退保率呈现逐年攀升的趋势。农民工是流动性最大的群体，农民工问题已经影响到社会的稳定、和谐社会的建设。这个我们应该首先解决，制度上应该把农民工养老保险纳入到城镇基本养老体系中来。

具体操作要注意两点。第一，采取新的制度，即农民工参保与户籍脱钩，完全透明，“一卡累计”１５年而不是“一地累计”１５年。旧制度的参保方式实行改革，统筹部分完全换算折入个人账户，不得退保。新旧制度都由中央政府集中管理，社会化发放。第二，不能采取保留农民工的统筹部分的做法。保留农民工社会统筹部分的做法是农民工退保潮出现的最直接的原因。建议加大转移的基金量，不但要转移个人账户基金，还要转移视同缴费年限权益部分，甚至还可以考虑转移单位统筹基金的少部分。三个基金量加起来，可以减轻调入地的基金支付压力。

第二步解决全国范围的养老保险统筹问题。具体而言，养老

保险从制度模式上可建立两层社会保险基金，即基础养老保险和省级地方附加养老保险。全国基础养老金待遇水平均等化，地方附加基础养老金根据各地经济发展水平由地方政府承担，　而不是凡是社会保险，就都是地方政府的责任、权力甚至利益。地方在社会保障上可以仍然有一些利益，以调动地方收缴社会保险费的积极性。这样明晰了中央政府和地方政府的责任，避免了地方政府提高替代率的动机，养老保险税收由中央和地方按比例共享，地方政府有加强征管的动力，从而减少了上述制度成本。

此过程须先打好几个基础：

１、建立全国性的社会保险结算中心。汇集和累加流动人口在不同地区的社会保险资金，最终把汇集的资金转移到流动人口退休时定居地的社会保险管理机构，由他们承担支付流动人口社会保险待遇的责任。

２、改革财政体制。我国财政体制是根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。综合前面的分析，必然得出结论：城镇职工社会保险统筹由县市级提高到省级，再由省级提高到中央级，等于扩大了省市、中央的事权范围，就必然要对中央税、地方税和共享税做出相应的调整，加大省级、中央级财政收入比重。

３、做实个人帐户。做实个人账户可以解决社会保障资金的紧缺问题以及人口老龄化带来的养老金支付增加的压力。个人帐户是否做实影响到全国统筹制度的可持续发展。

４、建立社会保障预算体系。考虑到提高统筹层次的巨大转制成本，建议建立社会保险基金预算体系，调整财政支出结构，充实社会保险基金；各级财政要切实落实中央关于当年财政支出的１０％￣２０％用于增加社会保险基金的要求，及时按硬性指标拨付到位；并根据未来支付缺口情况，如有必要的话，可以考虑适时开征补充的社会保障税，以弥补社保人口结构变化而出现的社会保险金的不足。

四、小结

建立全国统筹的基本养老保险制度是我国社会基本养老保险制度改革的终极目标，一蹴而就的提高到全国统筹层次不符合我国的实际情况，因此我们应该分步骤，先解决我们目前最为迫切的问题——即农民工的养老保险问题，再在此基础上实现全国统筹。【参考文献】

［１］龚秀全，中国基本养老保险全国统筹的制度转换成本与路径选择［Ｊ］．社会保障研究，　２００７，　（６）．

［２］万春，邱长溶．我国养老保险体系的全国统筹模型建立及预测分析［Ｊ］．预测，　２００６，　（３）．

［３］辛宝海，卢驰文．推进财政体制改革提高社会保险统筹层次［Ｊ］．理论探索，　２００６，　（５）

３月３日公布、以及后期不断更新的武汉市人才中介机构一览表，武汉市现有包括武汉市人才服务中心、中国武汉人才市场、武汉华中高校人才就业服务中心等在内的７４家人才中介机构。并且，为了鼓励人才中介机构的发展，人事局出台了人才中介服务机构审批制度，规定“在我市设立人才中介机构，必须向市人事行政部门提出申请，并到工商、税务、质量技术监督局等有关部门办理登记手续，由市人事行政部门发给《武汉市人

才中介许可证》。”

【参考文献】

［１］　李和中，陈广胜西方国家行政机构与人事制度改革．　社会科学文献出版社．２００５年．

［２］　李和中．２１世纪国家公务员制度．武汉大学出版社．２００６年．［３］　王阳．转型时期地方政府定位．人民出版社．２００５年．［４］　欧文·休斯．公共管理导论．中国人民大学出版社．２００１年．［５］　谢庆奎．中国地方政府体制分析．

（上接第４２页）