试论民事执行检察监督制度的细化

试论民事执行检察监督制度的细化

[摘要]2011年，最高人民法院和最高人民检察院在相互理解与相互尊重的基础上联合出台了《最高人民法院最高人民检察院关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，确定了在部分省市试点展开民事执行检察监督工作。该会签文件确定了监督的案件范围、监督的方式等，为民事执行检察监督工作指引了方向。然而，如何在具体展开工作时能做到依法监督、适度监督，还需要明确的监督理念和具体的操作细则。笔者认为，民事执行检察监督应在确立事后监督、效率监督等原则的基础上，明确监督的主体、监督的管辖、监督的范围、监督的方式等具体内容。

[关键词]民事执行；检察监督；基本原则；具体制度

民事执行是审判工作中的一个十分重要的环节，是衡量司法公正的重要标准，但目前仍缺乏对执行工作进行有效监督的机制，执行监督的现状不容乐观。

一、我国民事执行监督的立法现状及不足

1998年颁布的《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》和2000年颁布的《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》主要内容包括三点：其一，监督主体为本级法院院长或上级人民法院；其二，监督范围为法院在执行中作出的裁定、决定、通知或具体执行行为，监督前提为前述行为不当、错误或违法；其三，监督方式有四种：指令、直接作为、督促、指定执行。

2011年，最高人民法院和最高人民检察院联合出台的《最高人民法院最高人民检察院关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，将五种类型的民事执行活动列为监督的案件范围，并确定人民检察院以书面检察建议的方式对民事执行活动实施法律监督。

上述立法内容存在不足：一是监督程序不明确。监督程序的启动权限、监督管辖主体、执行监督审查程序和决定程序均不明确；二是监督范围过于笼统。有学者严厉的指出，民事执行已成为一种不受监督的“特权活动”，笔者认为这种说法并非危言耸听，民事执行过程中所暴露的问题正体现着监督的空白。

二、构建民事执行检察监督的依据

（一）我国人民检察院及其权力的性质是建立民事执行检察监督的基本依据目前，我国对检察权的性质主要有四种观点：一是检察权是一种司法权；二是检察权是一种行政权；三是检察权兼具司法权和行政权的双重属性；四是检察权是一种独立权，即法律监督权。关于检察权性质的前三种观点都是囿于“三权分立”的思想基础，也正因为这些观点跳不出三权分立思想的思维定势，所以无法真正的理解我国检察权的性质。笔者认为，我国人民检察院是法律监督机关，其行使的检察权性质是法律监督权，这为检察机关对民事执行活动活动履行监督职能提供了基本依据。

（二）我国民事行政检察监督的存在是建立民事执行检察监督的直接依据我国《民事诉讼法》第14条明确规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。此处民事审判活动应从广义上去理解，不仅包括狭义的审判活动，还包括民事执行活动，执行本身也是审判活动中的重要环节。《民事诉讼法》第1条规定，中华人民共和国民事诉讼法以宪法为根据，结合我国民事审判工作的经验和实际情况制定，该条中的“审判工作”也显然涵盖了人民法院民事诉讼活动中的各个方面，也是指广义上的审判活动。另外，在民事诉讼法制定当时，全国

人大法律委员会王汉斌主任在《关于〈中华人民共和国民事诉讼法〉（试行）（修改草案）的说明》中就曾指出：“执行是审判活动中一个十分重要的环节，它关系到法律和人民法院的尊严，有效保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护正常的社会秩序。”这些均从侧面反映出立法机关在立法时也是把人民法院在执行中作出的裁定也列入人民检察院监督范围的，这就为建立民事执行检察监督提供了直接依据。

（三）民事执行工作的现状是建立民事执行检察监督的现实依据

法国启蒙思想家孟德斯鸠曾说过：“一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权利的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权利。”[1]民事执行权也是权力中的一种，在民事执行程序中，由于缺少有效制约，执行中执行乱执行难的问题比较严重。针对“执行乱”、“执行难”的现状，法院自身的监督是远远不够的，必须建立强大的外部监督机制。而在外部监督机制中，检察院的检察监督无疑是最直接最有效的。

三、民事执行检察监督的制度构建

创建民事执行检察监督制度，应就民事执行检察监督的基本原则与监督方式、监督内容进行细化，以增强其权威性和可操作性。

（一）制度构建的基本框架

关于民事执行检察监督的立法，主要有两种框架体系：一是继续保持现状，即将民事执行问题作为民事诉讼法中的一编规定在民事诉讼法中；二是单独设立《强制执行法》。笔者认为，不论采用哪种框架体系，都应当将民事执行检察监督以立法的形式予以确立。首先，在民事诉讼法中应作出总的规定。把《民事诉讼法》第14条的“民事审判活动”改为“民事诉讼活动”。民事诉讼活动包括从起诉到受理再到审判和执行的全过程。其次，无论采用哪一种立法框架，都要把民事执行检察监督的管辖、范围、方式、具体程序等内容一并做出规定。刚出台的《最高人民法院最高人民检察院关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，其效力级别仅仅为会签文件，应尽快将试点的成功经验和理论研究成果予以提炼，上升为国家的法律制度。

（二）制度构建的基本原则

1.依法监督的原则

依法行使监督权是检察机关履行法律监督职责的一项基本原则。检察机关对民事执行活动进行监督，要有法定依据，进行执行监督时，要符合法律规定，严格依法办事，不但要求监督案件属于法定的监督范围，而且监督的手段和程序也应符合法律规定。

2.事后监督的原则

检察监督应在执行程序结束或某一法律文书（如中止执行、变更被执行人裁定等）作出之后，而不应当在程序进行之中。程序结束是指如受理、准备程序之后，而不是指全部执行完毕之后。[2]由于执行中的裁定一旦作出就对相对人产生直接的法律效力，故要求所有受到侵害的人在等到损害结果发生后才可通过其他方式寻求救济是不公平、不经济的，因此，当执行裁定作出之后相对人即可申诉，检察院亦有权进行监督。3.相对人申诉为主、检察机关主动监督为辅的启动原则

关于民事执行检察监督程序的启动是否以当事人或案外人的申诉为先决条件，理论界存在着不同意见。有的学者认为应依当事人申诉启动，其理由是民事