人民政协协商议政能力的内涵与实质

人民政协协商议政能力的内涵与实质

作者：贺俊春胡芬芳

来源：《湖北社会主义学院学报》2016年第02期

[摘要]人民政协是专门的协商机构，协商议政是它的主要目标任务。人民政协协商议政能力的实质是各级政协组织在各种协商议政活动中表现出来的建言献策能力，它分为三个层次：人民政协对外的整体的献策能力、各级政协机关在组织委员协商议政过程中表现出来的协调组织能力和政协委员的个体建言献策能力。人民政协的协商议政能力实质上是我国协商民主发展水平的体现，是国家治理现代化水平的体现，是党和国家吸取民意水平的体现，是我国公众政治参与水平的体现。

[关键词]人民政协协商议政能力

[中图分类号]D627[文献标识码]A[文章编号]1671-2803（2016）02-0031-04

提高协商议政能力是政协履职能力现代化的重要内容，明确人民政协协商议政能力的内涵与实质，是有效提升其能力的前提。能力，是指主体顺利完成某一目标或任务时所必须具备的主观条件。在这个概念中，有两个关键词：目标任务和完成目标任务的主体所具备的主观条件（与完成目标任务所需要的客观条件相对）。主体不同，所具有的能力素质（即主体所具备的主观条件）不同；目标任务不同，所需要的能力内容不同。因此，在研究人民政协协商议政能力时，必须从人民政协的性质定位、在该性质定位基础上人民政协要完成的目标任务、该目标任务对任务主体的能力要求等方面出发，来分析它的内涵与实质。

一、人民政协的性质定位：专门的协商机构，而非权力机关、决策机构

人民政协已经成立60余年，它的性质定位从执政党和国家高层来说，一直都是清晰的，不同时期中共中央和国家领导人都对此有明确表述。毛泽东同志明确指出，“政协不能搞成国家机关，如果那样就成为二元了，民主集中制就讲不通了”[1] 。邓小平同志在1980年修订政协章程时也认为，“不要把政协搞成权力机构，政协可以讨论，提出批评意见，它不同于人大”[2]。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中指出：人民政协是统一战线的组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要形式。他也在其他很多场合强调，人民政协不属于权力机关，它是“专门的协商机构”。2015年全国政协工作报告再次申明，人民政协不是权力机构，也不是决策机构。

那么什么是专门的协商机构？首先，专门的协商机构与权力机关和决策机构不同之处在于，它不直接关联权力和决策，虽然它也会具有权利（权利不等同于权力），也会指向决策，以影响决策为目标。我国的权力机关是各级人民代表大会，由各级权力机关产生各级司法机关、行政机关，司法机关和行政机关都要受其监督并对其负责。决策机关是承担决策任务、行使决策权力的机关，即党政各职能部门。其次，协商是专门协商机构的主要工作方式。协商就

是共同商量以便取得一致意见，其内核是交换意见和讨论、建议、批评。协商意味着沟通、理性、互动等软性精神，而非强制、暴力、权威。也就是说人民政协是通过建议、批评、讨论等软性方式来履行它的职能，实现它的外部组织目标。第三，从具体表现形式上来说，执政党或政府将需要决策的事项在决策前拿到政协来征求各方意见，达到听取或吸纳民意、科学决策的目的；社会各界代表通过政协将执政党或政府征求意见的事项，以及他们在各领域自主发现的各方面问题，在充分调研后形成建议，传递给政治管理层，达到影响决策的目的。同时，在政协平台上的理性沟通，客观上也增进了公众、社会之间的理解，凝聚了共识。

人民政协是专门的协商机构，而非权力机关或决策机构的性质定位，提醒我们，人民政协不能直接行使政治强制力，不能直接将自己的意志转化为能被全社会遵守的规范或政策。那么，人民政协能做什么呢？

二、协商议政：人民政协的主要目标任务

人民政协要做的就是进行协商议政，协商议政是人民政协的主要目标任务。上面说到，理性协商而非暴力强制是人民政协的主要履职方式，其协商直接指向我国公共政治经济生活，以影响、改变、监督各职能部门的决策或决策执行为目标，也即协商议政。这也是政治组织与社会组织的显著区别。

协商议政的内涵丰富，这里的协商并非简单等同于政治协商里的“协商”，议政也并不完全是参政议政里的“议政”，它涵盖了我们通常所说的人民政协的三大职能：政治协商、民主监督、参政议政，可以说协商议政是对人民政协的整个外部职能的完整概括。协商既是一种形式（诸如各种协商会议），也是一种方式（强调理性沟通、求同存异、表达与尊重）；议政表现出人民政协的履职范围和目标对象。协商是议政的协商，不同于私人或企业之间仅涉及个人利益的社会协商；议政是协商式议政，不同于古代的“清议”，有明确的目标指向、有特定的协商渠道、有制度化的协商程序等。

协商议政的实质是建言献策，不论是政治协商，还是民主监督、参政议政，都是通过各种建议案、提案、信息等书面建议，或者大会发言等口头建议等，为执政党和政府职能部门在各个领域进行的各种形式的决策提供建设性、科学性的意见，实现公众的社会价值，共同推动现代化国家、和谐社会建设。

三、人民政协协商议政能力的内涵与构成

人民政协的协商议政就是各级人民政协组织（包括政协机关和政协委员）为了影响国家或地方政治生活而进行的各种建言献策活动。从这个角度来看，人民政协的协商议政能力就是各级人民政协组织在协商议政过程中表现出来的建言献策能力。这是从人民政协的目标任务——协商议政方面来分析的人民政协协商议政能力的内涵。

但如前所述，能力的另一个关键词是完成目标任务的主体。在协商议政活动中，人民政协是毫无疑问的主体。但人民政协这个概念的组成是复杂的，因此，从主体这个角度来分析，人民政协协商议政能力的构成也是多层次的。

首先，人民政协是各级人民政协组织，各级人民政协作为一个组织主体，它的目标都是对外的，那么它的能力也主要表现为上述的、建言献策的组织的整体能力。人民政协组织整体的建言献策能力具体表现，可用习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会讲话中提出的四种能力来概括：政治把握能力，包括对政治现象、政治事件、政治关系、政治形势的分析、辨别、判断和选择的能力；调查研究能力，运用科学的调查研究方法，有目的有计划地对社会现象进行广泛了解，在获得第一手材料的基础上进行去粗取精、去伪存真，以此获得对客观事物本质认识的能力；联系群众能力，作为各领域各界别代表反映、维护人民群众诉求的能力；合作共事能力，是中国共产党与各民主党派、各人民团体、各族各界人士，在政协组织内，民主协商、平等议事、求同存异、体谅包容的能力。这四种能力是人民政协在进行协商议政、建言献策时所必须具备的外部能力，政治把握能力是良好建言献策能力的前提，调查研究能力是关键，联系群众能力是基础，合作共事能力是保障。

其次，人民政协的协商议政能力包括各级政协机关的协调组织能力。人民政协组织由界别组成，在界别基础上设置专委会，各专委会在政协机关设置办公室，有专职工作人员，在办公厅或办公室领导下联系组织本专委会委员展开协商议政活动，与各内设职能机构和社会团体共同构成各级人民政协组织的常设机构——办公厅，在秘书长领导下开展工作。本文所指政协机关就是包括办公厅内设机构、专委会办公室的政协机构的总称。政协机关承担了一定的对外建言献策、协商议政任务，但它更主要、更重要的是为委员的建言献策提供指导、服务，组织协调。因此，在协商议政活动中，各级政协机关除要具有上述四种能力之外，还需要具备另一种能力：对政协委员的组织协调能力，以此实现政协系统联动。良好的外部能力建立在内部完美整合的基础上，内部整合依靠的是人民政协内部各级专职机构。人民政协是一个庞大的政治组织，从中央到地方，各级政协委员中仅党外人士就有近50万人，这些委员在各级政协机关的组织协调下展开建言献策活动。所以考察人民政协外部的协商议政能力，就不得不去分析人民政协内部各机关组织政协委员开展活动的协商能力，也即各级政协机关如何实现内部整合，从而达到、实现组织的外部功能：提出高质量的建议或意见。

第三，人民政协的协商议政能力还包括政协委员的建言献策能力。政协委员是人民政协实现外部功能、外部组织目标的主体，每个委员的素质、参与政治的意愿强度等等都直接影响建言献策的质量。对于委员来说，协商议政对于他们提出的能力要求也主要表现为上述四种能力：政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力和合作共事能力。只有具备这四种能力，他们才能在协商议政过程中发挥人民政协应有的作用。但在这四种能力之外，还有一点是最值得注意的，那就是委员对于政治本身的兴趣和对协商议政的责任感。不是每个人都会对政治产生兴趣，也不是每个人都有政治责任感。在政协的协商议政本身于委员而言是其本职工作之外、需要委员们花费很多业余时间和精力去完成的工作，没有兴趣和责任感的支撑，谈不上履行职责，更谈不上认真地履行职责了。