公共管理学_08公共管理中政府角色

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第二节
政府与市场的关系
一、政府与市场的区别 （一）运行目的 政府运行的目的主要是提供公共物品和服务 （如法律、规则、制度、福利、安全等）。 市场运行的基础是交换，市场中的交换与其 他社会生活中的交换的根本区别在于前者是配 置资源的有效途径。
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（二） 运行方式及特点 政府的运行方式，主要是通过财政税收政策、 货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，通 过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场 主体及其行为。政府行为一般具有公共性、普遍 性、强制性和非盈利性等特征。 市场的运行方式及特点为：市场行为包括市 场主体者（独立的生产者和消费者）行为和市场 机制，市场行为的作用主要是通过价格机制来实 现的。市场信息传输效率高、适应性强、行为简 便、组织容易革新，遵循平等基础上充分竞争的 行为准则。
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二、政府的职能与职权 政府职能是指政府机关在公共管理活动中 的基本职责与功能，包括政府应该管什么、怎 样管的问题。 政府职权是指某一职位依法具有的权力， 这一权力是由法律所规定的，与一定职位相联 系。
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三、政府职能的有限性 一是能力限度，二是效率限度，三是合法限度。
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（二）运行的目的 政府管理的目的是提供公共产品或服务， 增进社会公共利益，而一般的企业管理，主要 是通过生产和销售产品或服务，达到营利的目 的。 （三）管理的限制因素 从管理的限制因素来看，政府的运行过程 受到法律的限制，政府严格地在法律规定的程 序和范围内运行。对于企业管理，法律在其活 动中仅仅是一种外部制约因素，服从法律规则 并不是企业的原始动力，其主要运行是在利益 轨道上进行的。
第八章 公共管理中的政府角色
第一节 政府的性质与作用 第二节 政府与市场的关系 第三节 政府与企业的关系 第四节 政府与社会的关系 第五节 政府再造
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第一节
政府的性质与作用
一、政府的含义与性质 所谓政府，是指国家进行阶级统治和社会 管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处 理事务的机关。同时，政府也可以指那些不以 营利为目的、旨在追求有效增进与公平分配社 会公共利益的调控活动。 “政府”概念在不同层次上使用时其涵义 很不相同，概括起来有以下几种： 1.指制定规则、为居民提供服务的机构，这 是最广义的政府，也可以称为“超弱意义的政 府”。
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（四）物质基础 政府管理所需要的各种物质资源主要来源于 税收，有时候也来源于发行债券，其耗费的资源 也是公共的。在这种情况下，政府的经费预算不 能任意由公共管理人员支配，而必须公开化，接 受纳税人的监督。在企业管理中，所需要的各种 物质资源主要来源于企业投资的回报，来源于企 业所获取的利润，管理中的耗费属于企业的“内 部事务”，其他人无权干涉。
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2.政府应该具有监督约束经济主体的功能。 3.政府应该具有维护社会正义的功能。 4.政府应该具有宏观调控的功能。 市场行为是指由于价值规律的作用，市场 通过价格的变动和供求的变化，自发配置资源 的过程，市场担负的职能有：
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1.有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。 2.传递生产者、消费者所需的价格信息，以减 少当事人行为决策时的不确定性，提高经济活 动的效率。 3.微观调整优化经济结构。 4.参与部分公共物品与服务的提供。
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（一）组织性质 政府成立是基于公共利益的需要，是社会公 共利益的代表，它运行的基础是合法的公共管理 权力，其权力具有垄断性，权力的行使具有强制 性。 市场经济中的企业是组织生产、配置资源的 基本经济单位，最大限度地追求利润是其基本的 价值取向，其行为具有独立自主性，自负盈亏性， 市场导向性等特征。
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四、改善我国政企关系的措施 （一）建立产权清晰、权责明确的内外约束机制 （二）加强对国有企业经理的管理 （三）重塑政府的政绩考核指标 （四）政府为国有企业解困创造良好的制度、市 场环境
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第四节 政府与社会的关系
社会是指一个特定的民族国家范围内除国家机构、 制度外的个人、群体以及它们之间联系的总和。 一、政府与社会的联系 1.制度供给的视角 2.市民社会的视角 3.政治合法性的视角
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（七） 擅长的任务 政府擅长：政策实施，保证公平，防止歧视 和剥削，保证服务事业的连续性和稳定性， 加强 社会凝聚力。 企业擅长：执行复杂的任务，模仿其他组织 的成功做法，提供需要迅速适应变化的服务产品， 提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。 二、政府与企业的联系 纵观国内外政府与企业的关系，主要有以下 三种模式，这些模式之间的区别主要在政府对企 业的管理程度不同，政府与企业的联系不同：
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三、政府与市场关系中存在的问题 在处理政府与市场关系时，容易出现两种截然 相反的观点：一种是政府“全能”、市场无用论。 另一种是政府“无为而治”、市场万能论。
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四、 规范政府与市场关系的措施 （一）重视发挥市场的功能 市场经济是一种经过几百年发展，才逐渐形 成的复杂的制度安排。 判断任何一种制度的优劣主要有两个标准， 即是否较好地解决了信息问题与激励问题。与计 划经济体制比较，市场经济在信息传输上主要采 取横向传输方式。从激励机制看，市场是刺激竞 争和优胜劣汰规律起作用的场所，经济当事人有 追求福利最大化的内在动力和外部激烈的市场竞 争压力，就为经济发展和经济效率的提高提供了 足够的内在动力。
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（三）运行的结果 政府运行的结果可能是资源的有效配置，或 者是资源的浪费；市场运行的结果也有两种情况： 资源得以有效配置；损害了社会整体利益并引起 社会秩序的混乱。 （四）担负的职能 政府的最主要职能是提供公共物品，政府在 市场方面的职能主要包括： 1.为市场交换界定产权，并为其确定交易规则， 为市场主体最大限度地降低交易成创造条件。
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二、政府与社会关系中存在的问题 在处理政府与社会的关系时， 理论与实践上存 在两种偏颇，一种是过分夸大政府的作用，一种是 过分夸大社会的作用。
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（一）政府与社会关系中缺失社会带来的问题 1.社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱及社 会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发 展的动力。 2.那些不同于政府的个人目标受到强力的压制 而不能实现，最终将造成个人、社会对政府的疏 远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。 3.体制外的活动导致政府与社会的离异，政府 所能控制的社会资源也因此而越来越多地流失。 4.导致社会对自身发展的冷漠。因为社会对政 府的目标没有兴趣，又没有可能满足自身目标， 人们就对未来失去信心。
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（五）管理人员 政府主要管理人员是选举或任命产生的，选 拔政府管理人员在很大程度上要依赖于他的政治 才干和政治倾向性，由专门的部门或机构相对独 立地加以考核评估。在企业管理中，管理人员一 般根据他的能力聘用，由于“职业生存”的威胁， 所以，企业管理人员往往办事会有更高的效率。 （六）绩效评估 政府管理的绩效评估偏重于社会效益，企业 管理的绩效评估则强调经济效益。
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（三）政府主导型——东亚模式 以日本、韩国、新加坡为代表，基本特点： 1.政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则 2.利用利益机制诱导企业的行为 3.利用计划和产业政策来引导企业按指定方向 发展 4.通过行政指导来说服企业服从政府的意图
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三、我国政府与企业关系中存在的问题 （一）产权不清、“所有者缺位”，使国有企业 既不独立，又不受制约 （二）以产值为核心的“政府承包责任制”强化 了政府对国有企业的干预 （三）大多数国有企业的艰难处境，加重了它对 政府的依赖 （四）传统的企业人事制度，是政企不分的脐带 （五）片面的政企分开论，使政府放松了对企业 的监督
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三、改善政府与社会关系的措施 （一）明确良好政社关系的发展目标 良好政社关系的发展目标是政府与社会关系达到 良性互动，“小政府、大社会”模式能保证这一 目标得以实现。 “小政府、大社会”的基本含义是：转变政 府职能，精简政府机构，扩大社会自治功能，即 在转变政府职能、调整政府机构、规范政府行为 的同时，要充分发挥社会自身的作用，把原来由 政府包办的大量社会事务交还给个人、企业事业 单位和其他社会组织。
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（二）政府与社会关系中政府权威不足带来的问题 1.过多否定了作为一种强制力的国家政权在社 会生活中的地位和作用，从而使国家的社会政治 生活呈现出一种愈益明显的分散化的倾向。 2.社会主义制度建立之后，国家作为社会管理 的强制性机构的一面却依然有其继续存在的必要 性，市场原则也不可能完全取代非市场原则。过 分强调社会自治，会助长分裂主义倾向和妨碍了 经济的发展
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（一）政府规制型——美英模式 这种模式以美国和英国为主要代表，主要特点： 1.充分鼓励自由竞争 2.主要用财政和货币政策来调控市场 3.不制定政府经济计划和系统的产业政策 4.对企业依法实行必要而严格的管制
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（二）政府引导型——欧洲模式 以德国和法国为主要代表，基本特点： 1.自由竞争与政府控制并存 2.经济杠杆与政府引导并用 3.经济增长与社会福利并重
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在处理政府与市场的关系中，应充分认识和发挥 市场的功能，真正让市场机制在资源配置和收 入分配中起基础性调节作用。 （二）正确认识市场失灵 （三）减少政府失灵 1.货币主义认为，减少政府失灵的方法是取消政 府财政政策对宏观经济的干预。
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2.合理预期学派认为，解决政府失灵的唯 一有效的办法是听其自然，即政府不干预私人 经济活动，一切让市场经济自发调节。 3.公共选择学派认为，为了有效地控制政 府官僚阶层的蔓延，促使政府的行为真正有利 于市场和公民社会，最重要的方法是全面地重 新创造市场。 4.斯蒂格利茨认为，政府对经济的干预是 必要的，问题的关键在于要把握好干预的力度 以及要采取适当的形式。