政府如何解决外部性问题

政府如何解决外部性问题

什么是外部性？斯蒂格利茨认为，“当个人或厂商的一种行为直接影响到他人，却没有给予支付或得到补偿时，就出现了外部性”，或“未被市场交易所体现的额外成本和额外收益称为外部性”。按照一般说法，外部性指的是私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。

你在屋前栽种花草，行人赏心悦目的同时，你并没有经过市场交易而得到他们支付的价格；当你发明了一种好办法清除外溢出来的原油时，这一好处将为许多未向你付款的人所享用，这产生了外部效应。我们将其称为正外部性。正外部性是指一种经济行为给外部造成的积极影响，使他人减少成本，增加收益。当造纸厂排出的生产废水，给下游人们的生活和生产产生了损害，也不是经过市场交易而向下游的人们支付了相应的价格；当你向小溪中倒入一桶酸液时，它会将鱼和植物杀死。但你没有向任何人赔偿这场灾难的损失，从而导致了负外部性的产生。负外部性指一种经济行为给外部造成消极影响，导致他人成本增加，收益下降。正如萨缪尔森所说的，“外部性是无意识的但却是有害的经济行为”。

解决外部性的主要方法是将外部性内部化。关于政府如何解决外部性的问题，济南水资源紧张就是个很好的例子。

济南以泉水众多著称于世，素有“泉城”的美誉。清代刘鹗的《老残游记》中有“家家泉水，户户垂杨”的描写。泉水与济南的城市发展息息相关，它在作出历史性贡献的同时，也抚育了李清照、辛弃疾等诸多文化名人。泉水是济南的灵魂。但自20世纪80年代以来，泉水时涌时停，断流周期缩短且断流持续时间逐渐增长，最长断流时间多达926天。

造成泉水断流的主要原因有两个：一是上游水土流失，涵养水源能力降低。二是下游地下水超采。随着济南市人口和城市规模的扩大

泉水是具有外部性的公共物品，济南人人都可享用它的社会以及生态效应，这是一种典型的外部正效应。而对泉水资源的过度开采会破坏生态环境，具有明显的外部负效应，从根本上说，环境的破坏也使得济南的每个居民收益受损。外部正效应的存在，意味着提供保护泉水的这项服务的生产者的边际效益小于社会边际效益，导致生产者缺乏足够的积极性去进行这种活动，也就是说，从经济角度考虑，作为独立的投资者，因为受益小或无收益，没有私人投资者愿意投资保护泉水这项活动。泉水外部性的存在，则使泉水的使用者（泉水采水户）无需支付必要的代价就可获得较大的利益。由于采用地下泉水资源不必支付高代价，济南泉域内的公共供水企业和采用地下泉水的企事业单位，受经济收益的影响，人人都趋向于多采用地下泉水资源，而不愿使用高成本的地表水和黄河客水，从而导致地下泉水资源被过度使用。

通过以上分析可以看出，济南泉水的保护仅靠某一个时期采取的紧急工程措施、行政措施是不能持久解决问题的，政府不可能也不应该提供完全足量的资金进行连续的投入，而必须对泉水保护进行合理的制度安排。

解决公共物品外部性问题的方法有政府方法和市场方法。

政府手段一，加强政策管制，强化政府的监管职能

（1）出台法规，划定保护区

将泉域内易遭破坏的地区列为生态环境“重点预防保护区”，严禁实施各项开发建设项

目，杜绝新的水土流失发生；将生态环境已遭破坏的区域列为生态环境“重点治理区”，重点进行生态恢复性项目的建设，重建被破坏的生态环境。

（2）严格控制南部山区城镇建设规模

在制定南部山区小城镇建设规划时，要把区域水资源的承载能力作为确定城镇规模、发展方向的重要条件，充分论证人口与水资源、经济发展与生态平衡的关系，充分考虑水资源的供需平衡关系、水环境容量和生态环境的承受能力。

（3）明确环境用水权

济南市地下泉水的开采，必须按照满足水资源可持续利用的原则确定，留出满足基本生态环境需要的生态用水量，留出确保济南泉水长年喷涌的环境用水量。在这个前提下，首先要确定济南地下泉水的可开采使用量。其次，不足的用水量应通过增加使用当地地表水源、黄河水和即将引入济南地区的长江水来解决

政府手段二，运用财政手段，促使外部效应内部化

（1）提高地下水资源费（税）标准，改革目前的水价体系

济南当地地下水的资源水价应大幅度提高，通过征收较高的税收来遏制地下水的消费，鼓励使用地表水和外来客水。

水价政策不仅关系到水资源配置和利用的效率，而且有收入分配效应，水价不能超过居民和企业的承受能力，应逐步到位，并推行两部制水价。计划内用水由政府补贴，实行定额水价，对超计划和超定额用水实行累进加价收费制度，对高耗水用户实行季节浮动水价。

（2）实施财政转移支付政策，对泉域补给区的宜林荒山进行水土流失综合治理

对济南南部泉域补给区，要结合农村产业结构调整，有计划、有步骤地实施退耕还林还草。在补给区的适宜地带，特别是强渗漏补给区，建设控制性水利水保工程，强化地下水补给能力。

市场手段一：建立水权交易制度，促进用水效率的提高

根据科斯定理，产权清晰后，只要交易成本为零，无论产权如何初始分配，外部性问题都能得到解决。即：一旦产权确立，就不需要政府干预来处理外部性问题。也就是通过市场这只看不见“手”就可以实现帕累托最优。产权制度具有高效率配置稀缺资源的功能。水权制度是以产权理论为基础的，因此，水权制度也具有高效配置水资源的功能，通过水权交易市场的调节也可起到高效配置水资源的作用。

水权是水资源所有权、水资源使用权及与水资源有关的一组权利的总称。水权交易主要指水使用权的交易，而水资源的使用权是政府通过某种方式赋予各个地区、各个部门、各个单位的，因而，就必须建立两套指标体系，一套是水资源的宏观控制体系，一套是水资源的微观定额体系。前者用来明确各县区、各行业、各部门各自可以使用的水资源量。综合考虑济南经济发展情况、生态环境情况、历史用水惯例等因素，科学地将水量分配到各县级行政区域和各行业各部门。第二套体系用来规定社会的每一项产品或工作的具体用水量，制定各行业生产用水和生活用水定额，使各个行业、每一项工作都明确自己的用水指标。水权明晰后，各用水单位就会促进本单位节约用水，多余的水可以出售，从而促使水资源向高效率、高效益方向转移。

市场手段二：调水、供水等公共物品的提供引进竞争

根据济南市水资源平衡分析，在考虑节水措施的情况下，市区供水达到90％的保证率时，2010年济南市缺水5.2亿立方米，2030年缺水8.7亿立方米，。引用客水资源解决济南缺水的问题是必须的。按照国家规划，南水北调东线的长江水也可进入济南，因此，除引用黄河水外，兴建引江配套工程满足济南用水需要也是解决济南缺水的必然选择。

对城市调水、供水服务的供给主要有两种方式：政府采用公共方式直接提供和通过政策