国土资源的优化与升值：寻找发展与保障的平衡

国土资源的优化与升值：寻找发展与保障的平衡

平衡发展中的土地资源重组

土地是国家最基础性资源。30年来工业化、城市化快速发展，我国空间资源大规模重新配置。在这个过程中，如何保证耕地总量不减少，质量有提高，又不阻碍城市化、工业化的发展，是一个前所未有的难题。

同时，“三农”问题的最终解决，必须依靠工业化和城市化将大量农村劳动力从农村和农业转移出去。在转移过程中的杠杆也是土地。在这个意义上，农村问题就是城市问题。即通过城乡统筹的方式解决农村问题，不可能抛开城市的发展谈农村。

主笔◎李伟

18亿亩耕地意味着什么

2011年春节后，中国北方地区的干旱引起了国内外广泛关注。与去年初的西南大旱相比，今年北方旱情发生早、持续时间长，受旱区域集中，且大多发生在主产区。截至2月中旬，山东、河北、河南、山西等8省冬小麦受旱面积约为1.16亿亩，其中严重受旱面积2536万亩，受旱面积占8省冬小麦播种面积的42.4%。

抗旱，成为中国政府年后的第一项重要工作。

针对中国旱情，联合国粮食及农业组织表示了特别的关注：如果干旱继续持续，可能会影响今年的小麦价格。世界上传统的两大粮食出口国，俄罗斯去年夏天高温肆虐，澳大利亚最近几个月洪水泛滥，已经在国际小麦市场造成震动。根据最新版的《食品价格观察》，2010年10月到今年1月的4个月间，食品价格上涨了15%。

在刚刚过去的2010年，中国粮食的全年产量达到了1.0928万亿斤，这是自1958年来首次连续7年增产，打破了以往4年一个周期的生产规律。1949年中国粮食总产量仅为1.1亿吨，1996年突破了5亿吨大关，成为世界上最大的粮食生产国。联合国粮食机构统计数字显示，2009年，中国的小麦产量相当于美国或俄罗斯的两倍，是澳大利亚的5倍还多。中国用占世界7%的耕地养活了22%的人口，确实成为维护国际粮食安全的重要砝码。

按照农业部部长韩长赋的说法，能够保证粮食万亿斤产量，主要在于“粮食播种面积连续3年稳定在16亿亩以上，是重要资源保障条件”。5年来，最严格的耕地保护政策保证了我国粮食产量的稳定性。

如果中国粮食产量能每年维持在5亿吨以上，我国人均粮食占有量就接近400公斤，对于国内和国际粮食安全都具有重要意义。按照联合国人口基金会的评价体系，小康水平社会人均占有粮食即为400公斤，中等水平为人均450公斤、富裕水平为人均500公斤。目前，中国粮食产量已经达到了小康社会的下线，跨越了温饱阶段。换句话说，每年能产出5亿吨粮食，14亿中国人的口粮就有了保障。

民以食为天，粮食生产乃立国之根本。尤其是对于一个人口众多、自然灾害频仍的国度，保证粮食产量就是保障了国家的生命线。

以粮食增产1亿吨为一个台阶，新中国成立以来我国粮食生产在周期性的波动中已跨上了4个台阶。改革开放以来，粮食产量先是大幅度提高，从1978年的3.05亿吨，提高到1998年的5.12亿吨。但随后由于种种原因，粮食产量下滑，到2003年降至4.3亿吨，出现了严重的粮食短缺。之后，国家加大对农业的扶持力度，粮食产量又逐年回升，到2007年回到了5亿吨以上。

改革开放之初，粮食产量的大幅度提高，主要原因在于土地承包政策的实施和对农业投

入的加大。1978～1989年，粮食单产水平提高了近70%。但这种政策刺激作用不可能一直持续下去，1990～2001年，粮食单产水平只提高了7.5%。目前，我国农业投入及农业技术已经处于较高水平，化肥用量已达世界第一位，接近回报递减阶段，粮食单产也达到了较高水平，其中谷物单产高出世界平均水平58%。但如果农业增产技术及生物技术没有重大突破，靠增加单产来提高粮食总产量会越来越困难。

按照中国科学院地理科学与资源研究所的测算，目前中国粮食产量对粮食播种面积具有较高的依赖性，很强的正相关性。粮食播种面积每增加1%，粮食产量则增加1.63%，所以耕地面积是保障粮食产量的第一前提。

土地是国家最基础性资源。30年来工业化、城市化快速发展，我国空间资源大规模重新配置。在这个过程中，如何保证耕地总量不减少，质量有提高，又不阻碍城市化、工业化的发展，一直是一个前所未有的难题。由此，在土地使用问题上，政府必须在保证经济发展与保障粮食安全中寻找平衡点。

如果说发展与保障就像一个跷跷板的两端，承载它们的平衡木是土地资源，那么两者之间的平衡点该如何确认？红线该怎么画？

按目前生产水平和土地能力，我国目前粮食平均亩产332公斤左右。如果要维持每年5亿吨的产量，理论上至少需要15.06亿亩土地种粮食。如果考虑每年的自然灾害所造成的减产，那么，16亿亩的种粮田是必须要保障的。2010年，我国全国粮食播种面积约为16.48亿亩。在目前农业生产条件下，我国小麦、稻谷和玉米这三大谷物基本能实现供求平衡。

但问题是，农业自然资源有限，保住了粮食，其他农产品就会出现缺口。

2006年我国耕地面积为18.27亿亩，农作物播种面积为23.55亿亩。除了16亿亩粮食的播种面积，还剩下7.5亿亩的播种面积，蔬菜、油料、棉花、糖料大约分别占了2.7亿亩、2亿亩、8000万亩、4000万亩。在保粮的耕地利用结构下，一些农产品就无法自给，供不应求，最突出的是大豆、植物油和棉花。

2009年，中国进口4225万吨大豆、816万吨食用植物油。按照国内目前的生产水平估算，仅这两个品种，中国就至少相当于在境外购买了5.6亿亩以上的耕地。如果把大豆折算成油脂，国内植物油的60%依靠进口。

2007年我国进口棉花246万吨，约需3000万亩播种面积。进口木材、木浆，加上其他林业产品，共折合进口木材1.5亿立方米，相当于国内消费量的40%，而天然橡胶的进口已经达到了170万吨，相当于国内产量的3倍。在这个意义上，18亿亩耕地只是保证了粮食生产，大量关系民生的农林产品仍需依赖进口。

按照国家食物与营养咨询委员会提出的食物安全目标：2030年(向富裕阶段过渡时期)我国粮食人均占有472公斤，油料人均33公斤，糖料人均125公斤，水果人均59公斤，肉类人均53公斤，禽蛋人均24公斤，奶类人均33公斤，水产品人均40公斤。2030年中国人口将达到16亿峰值，中国需要粮食1.5亿万斤。如果粮食的90%靠自给，平均亩产比现在提高10%(达到365公斤/亩)，则需要18.5亿亩的耕地。

“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”这是国务院总理温家宝在2007年政府工作报告中关于保护耕地的阐述。从粮食安全的角度上，18亿亩耕地的红线必须坚守到2030年。

安全与发展——从国家全局的角度看，土地使用的矛盾已经极为严峻。

我国人均土地非常稀缺，人均耕地面积只有1.38亩，相当于世界平均水平的40%。印度、美国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚分别是我国的2倍、6.5倍、8倍、14.3倍和26.1倍。从单纯经济学的角度研判，农业并非中国比较优势所在。近30年来中国快速发展，依靠的是工业化与城市化。而发展工业、扩张城市，则需要占用大量的土地。

在世界城市化过程中，有一个很普遍的现象——城市用地扩张速度，要快于城市人口的