基于节约集约用地原则的居住容积率指标探索

基于节约集约用地原则的居住容积率指标探索——以广州市为例

作者：周文,钟燕芬 | 发表于：2012年02月27日

1、引言

建设用地供需矛盾已经成为制约我国城市发展最严峻的挑战之一。解决建设用地供需矛盾必须两手抓，一手抓开源、一手抓节流。开源方面，全国各地已积极进行了探索，如广东省利用“三旧”存量用地、云南省开展低丘缓坡开发等。节流方面，就是节约集约用地、提高土地的使用效率，审查调整各类相关规划和用地标准。比较而言，节流的作用更加显著，且更符合国家严控建设用地增长的要求。

适当增加用地的开发容积率是实现节流策略的重要手段。问题是增加多少为适当？开发容积率多高为合理？关于容积率，目前已有国内学者开展大量的研究，这些研究基于经济、社会、环境、交通等方面，对容积率的本质特性、影响因素、确定方法等进行了分析；但缺乏从城市宏观发展条件出发对总体容积率控制标准的研究，特别是在节约集约用地的新要求下，对原容积率控制标准是否合理、新容积率控制标准如何确定等开展的研究成果较少。

居住作为城市的核心功能之一，其用地占城市建设用地比例也最大。本文选择居住用地作为研究目标，试图通过对国内外城市居住容积率控制标准的分析，研究居住容积率与城市总体发展条件的内在规律，并以广州市为例，探索城市宏观发展条件对居住容积率的要求和多维度、多层次确定居住容积率的方法。

2、香港、新加坡的启示

2.1、香港是高密度、集约型模式的典型

香港总面积1104平方公里，人口700万，建成区少于25%，郊野公园及自然保护区大于40%，建成区人口密度达2.5万人/平方公里。

香港80%以上都是山地，在早期十九世纪就已确定了紧凑集约型城市发展模式，集约型城市、集约化住房，尤其是香港公屋的发展一直探索着高密度住房与环境的协调关系。

（1）居住容积率与人口密度直接相关

香港住宅发展密度总体上分为都会区、新市镇、乡郊三种区域，发展密度配合基础设施的容量和环境吸纳容量，较高密度的住宅建于铁路车站及主要公共交通交汇处附近，鼓励公共交通，减少交通出行。

香港的住宅容积率最高到8～10，同时还规定，如果在本密度区内的地块，容积率最低不可低于下一密度区的最高值。

香港住宅发展密度分级架构一览表

注：根据香港规划标准与准则进行整理

(2）香港不堵车

香港不遗余力地解决高密度发展条件下的道路交通问题，其解决策略主要有：土地混合使用，减低市民对交通的需求；优先发展轨道交通，以轨道交通网络把主要的人口及就业中心连接起来；加强公共交通服务，公共交通出行率达到90%；考虑行人的需要，辟设行人专用区；运用新科技管理交通；提高用车成本，控制私人小汽车增长；提高市民遵守交通规则的素质教育等。

香港极少发生大面积堵车现象，即使局部车流量较大导致缓慢，也能保证不被堵死，香港不堵车的现象直接说明其交通策略的成功。

（3）为未来预留了发展空间

香港十九世纪以来高速发展至今，已发展土地仍可以控制在25%以下，为未来的发展预留了空间，这是紧凑集约型城市发展模式的成功。香港除了较好的解决高密度发展带来的交通问题外，对城市绿化环境也进行了严格控制，香港40％以上的用地作为公园和自然保护区，形成区域、地区、邻舍三个级别休憩绿化空间系统。

2.2、新加坡是大疏大密、花园城市代表

新加坡是著名的花园城市，面积710平方公里，人口508万，全国耕地无几，人口多居住在城市，因此被称为“城市国家”，建成区面积达80％，建成区人

口密度达0.9万人/平方公里。

（1）居住容积率与人口密度直接相关

新加坡居住开发强度主要通过总体毛容积率和建筑高度来进行控制，具体地块的开发还受地块规模、所处区位、机场控高、历史保护等因素影响。对于超高密度区域，毛容积率>2.8，限制的是低限值，而实际开发地块容积率达3.5～4.0。

新加坡居住开发管制一览表

注：根据新加坡DevelopmentControlParametersforResidentialDevelopment

进行整理。

新加坡倡导用地的混合使用，同时为了促使建设按照规划进行实施，还对容积率的提高进行了规定。其一为轨道交通站点周边200米半径范围内可增加5～10％；其二为在规划城市中心硬核区，大型开敞空间、公共空间区周边的地块，根据地块规模的大小，容积率可在基础容积率上增加5％～15％。

（2）三级公共中心帮助人口、服务、娱乐和就业岗位疏散

新加坡为促进商业活动和就业岗位从中心城区向外疏散，同时人口、服务和娱乐的在外围集中，缩短商品运输和人员出行的距离，缓解中心城区的交通拥挤状况，规划布局了地区中心、地区副中心和三级公共中心体系，以放射形和环形

的大运量交通运输走廊为依托，使整个城市形成扇形的空间结构模式，实现“大疏大密”的空间布局。

（3）城市建设取得巨大成就，但未来发展空间受限

新加坡已基本实现了上世纪六十年代提出的“建设花园城市”和“居者有其屋”的目标，同时建成覆盖全岛的高速公路网络和大运量快速交通运输系统，保证了道路交通的畅顺。世界经济论坛《2011-2012年全球竞争力报告》排名中，新加坡上升至第二位，这足以说明新加坡城市建设的成就。

值得一提的是，新加坡建成区已经占80％以上，1950年至今约有20%的国土面积由填海产生，未来空间拓展也主要依托填海，未来发展空间受到严重的限制，填海产生的发展空间也正向高密度、集约型的发展模式转变。

2.3、小结

香港和新加坡的经验说明居住容积率指标并非越小越好、越高越差，而应与城市的发展条件和发展策略相一致。香港的居住容积率最高是新加坡的3倍，其人口密度也是新加坡的近3倍，这两个城市通过长远的发展策略、有效的开发控制，都既成功解决了人口居住需求又实现了可持续发展。

香港和新加坡的经验还说明集约化发展是解决用地压力、道路交通、环境品质问题的必然选择。

3、居住容积率与建成区人口密度的关系