我国土地分类体系的历史改革

对我国土地分类体系的思考

摘要：土地利用现状分类主要是根据土地的利用现状和使用特征进行分类，反映土地的利用状和利用前景，分析在土地利用方面取得的成就和存在问题，为土地资源的进一步科学管理和合理利用提供依据。

关键字：土地分类体系国家标准

一、我国土地利用分类系统的历史沿革

自 20世纪 80年代以来，我国开展了大规模的土地利用分类系统研究。全国全面开展地籍工作是在1986年成立国家土地管理局、颁布《中华人民共和国土地管理法》之后，但是土地调查工作的试点早在 20世纪 80年代初即已启动。其中，最具有代表性和影响力的有 5个全国土地利用分类标准，即：1、1984年 9月由全国农业委员会制订的《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”；2、1989年由原国家土地管理局发布，又于 1993年 6月修订的《城镇地籍调查规程》中的“城镇土地分类及含义”；3、2001年 8月由国土资源部发布的《全国土地分类（试行）》；4、2002年 1月为保证新旧土地分类体系衔接由国土资源部颁布施行的《全国土地分类（过渡期间适用）》；5、2007年8月 10日，由中华人民共和国质量监督检验检疫总局、中国标准化管理委员会正式发布的《土地利用现状分类》国家标准，并于当日实施。实行统一的土地利用现状分类标准，在发达国家已成惯例，但由于历史原因，长期以来，我国的土地资源分类标准很难统一，国土、农业、林业、建设、水利、交通等部门，按照各自的职能分工和管理需求，分别建立了不同的土地调查、统计分类体系。由于各部门的分类体系不同，对同一地类的认识、调查、统计结果往往相差很大，特别是一些专业调查不是全覆盖调查，使得部分土地面积被不同部门重复统计到不同的地类中，造成土调查统计重复、数出多门、口径不一、数据矛盾，不利于土地资源的合理开发利用。造成的不利影响主要有两方面：一方面严重制约了国土资源统一规范管理；另一方面导致国家难以全面、系统、准确掌握全国土地资源利用现状，使国家和各级政府难以据此进行科学管理和决策，给国家宏观管理和科学决策带来诸

多不利影响。2007年 7月国务院决定开展第二次全国土地调查，为保证获得准确的基础数据，同年 8月 10日，中华人民共和国质量监督检验检疫总局、中国标准化管理委员会正式发布《土地利用现状分类》国家标准。《土地利用现状分类》采用二级分类体系，一级类有 12个，二级类有 57个，严格按照管理需要和分类学的要求，对土地利用现状类型进行归纳和划分。一是区分“类型”和“区域”，按照类型的惟一性进行划分，不依“区域”确定“类型”；二是按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征 4个主要指标进行分类，一级类主要按土地用途，二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分，所采用的指标具有惟一性；三是体现城乡一体化原则，按照统一的指标，城乡土地同时划分，实现了土地分类的“全覆盖”。该标准的出台，是我国土地管理的一次历史性突破，是城乡统筹发展以及国家宏观调控等对土地管理工作的必然要求，意味着土地利用现状分类标准从过去的

行业标准上升到了国家标准。

二、土地利用现状分类》国家标准实

施中存在的主要问题

（一）分类层次少，获取详细分类的土

地数据仍有难度

尽管《土地利用现状分类》国家标准规定了土地利用的类型和含义，明确指出了该标准适用于土地调查、规划、评价、统计、登记及信息化管理等工作，但这一标准分类层次少，只有一级、二级两个层次，使土地利用方式和土地用途归纳略显粗糙。同时，我国幅员辽阔，地域类型差异较大，两个层次的土地分类级别不能够准确地归纳我国广阔的土地类别，获取详细分类的土地数据具有一定的难度。

（二）部门和行业间管理冲突的问题没

有得到根本解决

《土地利用现状分类》实行统一的分类标准，但也明确指出，这一标准只反映土

地利用的基本现状，不可以此划分部门管理的范围。这就导致了国土、农业、林

业、建设、水利、交通等部门专业分类与土地综合分类的不一致，实际上仍存在

不同的统计口径，没有完全实现调查成果信息共享。在实践中，耕地、林地、牧

草地等不同用地分属于不同行业部门管理，由于部门利益因素和管理体制不顺畅，

各部门按照本部门和本行业的标准及政策措施进行管理，依据相关规定分别认定

耕地、林地、牧草地等用地类型，造成一些地区农业、林业和牧业用地矛盾长期

存在，致使农户、牧民、林场职工和农场职工等主体之间时常发生土地纠纷。

（三）部分地类名称和含义的表述还有

待进一步明确

《土地利用现状分类》中某些地类名称含义的表述还有待进一步明确，例如“农

村道路”是指公路用地以外的南方宽≥1.0 m，北方宽≥2.0 m的村间、田间道路（含

机耕道）；街巷用地”是指用于城镇、村庄内部公用道路（含立交桥）及行道

树的用地，包括公共停车场、汽车客货运输站点及停车场等用地。笔者认为，

这两个概念区分不明，容易混淆。此外，土地利用现状分类》取消了三级分类，

原先部分三级地类的归并就遇到了无法适当安排的境况，比如原先三级地类未

利用地类中的荒草地，按照最新土地利用现状分类，将之划入了牧草地当中的

其他草地范围，这不利于开发利用以及开展土地整理。

三、加快实施《土地利用现状分类》国

家标准的建议

（一）尽快修订完善相关法律法规，为

实施《土地利用现状分类》国家标准提供法

律保障

土地用途管制制度是世界各国普遍采用的一项土地管理制度。这项制度严格规定了各类土地开发、利

用、保护的限制与条件，能起到有效保护土地资源的

作用。我国在《中华人民共和国土地管理法》中将全国

土地划分为农用地、建设用地和未利用地并实施土地

用途管制制度，这一规定与《土地利用现状分类》国家

标准不衔接，不利于土地用途管制制度的实施，亟需

修订和完善。同时，中华人民共和国草原法》、中华

人民共和国林业法》、中华人民共和国森林法》、中

华人民共和国水法》和《中华人民共和国水土保持法》

等与土地资源开发利用密切相关的法律法规也需要进

行相应修订。同时，需要尽快制定《土地利用现状分

类》国家标准实施细则来解决这一标准在实践中遇到

的难题。

（二）严格执行国家标准，使《土地利用

现状分类》国家标准尽快成为土地资源开

发利用的法定标准

目前在城市规划、农业、林业、建设、水利、交通等部门，仍然存在按照各自的职能分工和管理需求采用不同土地调查、统计分类体系的情况，而且土地分类国家标准也很难完全