基层院内设机构设置初探

基层院内设机构设置存在的不足与设置原则
基层人民检察院最大的特点是众所公认的两个“百分之八十”，即：有百分之八十的干警在基层人民检察院，有百分之八十的工作量在基层人民检察院。

故此，基层人民检察院队伍建设和工作状况，倍受上级人民检察院高度重视和各级党委的高度观注。

2006年中共中央政法委员会作出了在全国政法机关开展机制、体制改革，2007年最高人民检察院结合检察工作实际作出了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，基层人民检察院内设机构改革以在此次改革之列。

基层人民检察院内设机构改革如何实现“精简、高效”的精神，有必要作一些必要的探索，为基层检察院改革提供一定的理论依据。

一、现行机构设置存在的主要不足
基层人民检察院内设机构现行设置，是根据2000年最高人民检察院关于机构改革的决定进行设置，一般为：反贪污贿赂局、侵权渎职检察科（2006年更名为反渎职侵权局）公诉科、侦查监督科、民事行政检察科、控告申诉检察科、监所检察科、办公室、政工科（法警队）、纪检监察部门共为10个内设机构。

由于2000年以后，我国改革开放的步伐逐年加快，社会经济发展速度突飞猛进，同时社会矛盾更加复杂，法律监督工作遇到的新情况、新问题层出不穷，因此内设机构设置的不合理性已经突现。

主要表现在：
（一）部门之间工作量差距较大。

由于2000年的改革方案明确了各部门的主要职责，所以司法实践中就存在着部门之间的工作量差
距较大。

比如控告申诉部门、民事行政部门的工作量就明显少于公诉部门和侦查监督部门，公诉部门和侦查监督部门的干警，不但的工作压力大，而且责任压力也大。

在这两个部门工作时间较长的干警，都不愿意继续在这两个部门工作，都要求要到工作压力和工作责任压力小的部门工作，如控告申诉部门、监所检察部门工作。

控申部门的主要工作职责是受理人民群众的来往来访，办理刑事申诉案件和刑事赔偿案件，民行部门的主要职责是受理民事行政申诉案件。

侦监部门的主要职责是受理批捕案件，公诉部门的职责主要是受理公诉案件。

以笔者所在检察院为例：2006年至2010年控申部门受理人民群众来信来访共328件（含职务犯罪举报线索），办理复查刑事申诉案件10件（均为维持），无赔偿案件。

侦监部门受理批捕案件524件，公诉部门受理公诉案件586件。

根据办案规则的有关规定，单独从办案的工作量方面衡量控告申诉和民事行政部门的工作量明显较小。

因为存在这种工作量上的明显差距，使干警之间存在互相攀比，内心世界产生不平衡心态，较长时间存在下去，工作忙的同志就会产生怨声载道的情系；工作量较轻的悠闲自在。

同时，随着对批捕、起诉案件办案质量要求越来越高，干警的办案责任随之增大。

这种“同酬不同工”现象的结果，不但使干警缺乏敬业精神，思想混乱，而且会给队伍管理带来难度。

（二）部门之间职级相差大。

同属于基层检察院的内设业务部门，但部门之间的职级相差较大，以笔者所在基层检察院为例，现行内设机构的职级是：反贪污贿赂局、反渎职侵权局行政职级为正科级，政
工科、纪检监察部门由于部门负责人进入院领导班子，所以同样为正科级外，其他业务部门均为正股级。

根据反贪污贿赂局、反渎职侵权局内设机构的规定，内设机构为侦查科、综合科等，职级同样为正股级。

公诉科、侦查监督科、民事行政检察科、控告申诉检察科等同样仅为正股级，即只与反贪污贿赂局和反渎职侵权局的内设机构平级。

如果与反贪污贿赂局同公诉科相对照，反贪污贿赂局是公认的，是检察机关的“拳头”；公诉科则是公认的，是检察机关的“门面”。

而虽然一个是“拳头”，一个是“门面”，但是职级相差如此之大，这是与实际工作不相一致的。

由于反贪污贿赂局与公诉科的工作性质不相同，工作各有特点：一个是“难字”，即侦破案件“难”；一个是“重字”，即工作任务和责任重。

两个部门都是检察机关的重要业务部门，从逻辑推理上，理应是同等条件同等对待，不分彼此，享受同等待遇。

但是，现实中的实际情况正好相反，一个是正科级，一个仅为正股级，职级相差较大。

由于存在这种职级上的严重差距，干警在思想上就会存在：如果不能在反贪污贿赂局、反渎职侵权局工作，享受较高行政职级，干脆就要求到工作量较小的，工作压力不大的控申、民行、监所等部门工作，过上悠闲、潇洒的“养老”日子。

最终的结果是影响检察工作的全面发展和整体发展。

（三）不利于资源的总体发挥。

目前基层人民检察院的内设机构的设置是“多而散”和“小而全”，即：内设业务部门多，主要是按不同的工作性质设置，没有把工作性质相类似的部门进行综合设置，较为分散。

为了考虑到与上级院的内设机构相一致，上级设什么部门，
基层院设什么部门，其结果是表面看机构健全，但实际部门干警人数，多数为2人科室，甚至有1人科室的部门。

这样的机构设置，不利于整合基层检察院有限的人力资源和物力资源，甚至会在干警中形成各行其是的现象。

由于当前我国还处于社会主义初级阶段，人力和物力资源有限。

而基层人民检察同样如此，依然存在“人少事多”和经费紧张的局面，并且这一局面还将在一定时期内长期存在。

二、内设机构设置应坚持的原则
（一）科学性与现实性相结合原则。

坚持科学性与现实性相结合原则，首先就是要求内设机构的设置要符合科学发展观的要求，科学合理地设置内设机构，科学界定和合理划分内设机构之间的职责。

使内设机构的设置在法律政策范围内充分体现出机构的必要性、可行性的特点，充分发挥内设机构在法律监督工作中的地位和作用，有利于合理划分工作职责。

防止内设机构的设置缺乏科学性，从而影响法律监督工作的切实履行。

其次，坚持现实性，就是内设机构的设置要充分体现出基层人民检察院的工作性质和工作特点，特别是要能够适应两个“百分之八十”这一客观实际的需要。

离开了现实的实际需要，就失去其存在的基础。

防止脱离客观实际设置内设机构，避免浪费基层人民检察院现有的，有限的人力资源和物力资源。

（二）法定性与政策性相结合原则。

法定性与政策性相结合，就是要使内设机构的设置既要坚持依法设置，又要坚持政策性指导设置内设机构。

首先，法定性设置就是要求按照《宪法》和《人民检察院组织法》的规定设置基层人民检察院的内设机构，充分体现法律的精
神，充分体现机构设置的合法性，即依法设置基层人民检察院的内设机构，把基层人民检察院的内设机构基本设置法律化，用法律形式固定下来，防止机构设置上的随意性，实现全国有统一的机构和统一的名称。

政策性设置，就是根据基层人民检察院实际工作的需要，个别特定工作需要，阶段性工作的需要，地方党委、政府全局性工作需要，有针对性地设置内设机构。

这种内设机构，随着政策性工作任务的完成，而随之自然撤销。

使内设机构的工作更加具有针对性和专门性的特点，从而提高工作的效率和工作质量。

（三）常设性与临时性相结合原则。

就是要求基层人民检察院的内设机构要坚持常设性机构为主体与临时性机构为补充相结合，使机构设置既有固定性，又有灵活性。

首先，常设性机构就是依照《机构改革方案》的要求结合人民检察院法律监督职能工作性质的需要确定基层人民检察院的内设机构，它具有相对的长期性和稳定性特点。

不因政策性的变化而变化，不因人民检察院工作内容的改变而改变。

临时性机构，就是根据地方党委、政府专项工作，专项重要活动的需要；根据上级人民检察院专项工作，专项重要活动的安排部署，而设置的临时性内设工作机构。

它随着专项工作和专项活动的完成而自动撤销，具有临时性特点。