生态保护红线评估调整过程中的现实问题与优化建议

摘要文章认为，生态保护红线评估调整工作的目的在于解决既有方案的要素划定不尽、空间划定不实、多线冲突频现等问题。

评估调整工作在缺乏指导细则的情况下，前置于各类调查工作和国土空间主体规划，给调整工作带来现实困难，也被地方政府视作化解各类风险、争取发展权的博弈机遇。

将生态保护红线方案的既有问题通过本轮调整予以完全解决，尚有一定的难度。

文章建议，评估调整工作的进一步深化，应从细化操作性规程与完善红线制度两个方面着手。

在细化操作规程方面，应该尽快明确生态保护红线与永久基本农田保护红线的衔接规则，明确人为活动空间的管制规则，加强对“调入”空间的指导；在制度完善方面，应加快建立生态绩效考核机制，研究出台生态保护红线价值转换机制，研究生态保护红线内的事权细化，研究制定生态保护红线优化调整机制。

01引言生态保护红线划定是我国生态文明建设的重要举措，也是当前全面开展的国土空间规划的核心内容之一。

2011 年，国务院发布《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，首次从国家层面提出“划定生态保护红线”的要求。

党的十八大作出“大力推进生态文明建设”的战略决策，“生态保护红线”逐渐上升为国家战略。

2017 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，要求“2020年年底前全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度”。

2018 年年底，全国范围内的生态保护红线和海洋生态红线基本划定完成。

本轮生态保护红线划定卓有成效地锚定了我国生态保护价值最高的区域，但由于生态保护红线极高的管控精度与管控力度，这一轮生态保护红线划定的成果与各地的实际情况仍然存在较大的差异，也引起了一些争议。

针对这一问题，国家进一步开展了生态保护红线评估调整工作。

《自然资源部办公厅生态环境部办公厅关于开展生态保护红线评估工作的函》（自然资办函[2019]125 号）和《自然资源部国土空间规划司生态环境部生态环保司关于印发生态保护红线评估有关材料的函》，均对这一工作作出了具体的安排。

然而，由于相应的规则与机制建设并不完善，在评估调整的具体工作中，仍然出现了大量的技术问题与政策模糊地带，造成评估调整工作推进仍存在诸多疑点有待解决。

本文根据近期参与的若干地区的生态保护红线评估调整工作，对上述问题进行了分析与总结，并对生态保护红线评估调整工作的优化提出建议。

02生态保护红线的概念和理想模型生态保护红线包括陆域生态保护红线和海洋生态红线两部分。

陆域的生态保护红线是指在生态空间范围内，具有特殊重要生态功能且必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括生态功能重要区域、生态环境敏感脆弱区域和纳入国家和省级的保护地禁止开发区域。

海洋生态红线是指依法在重要海洋生态功能区、海洋生态敏感区和海洋生态脆弱区等区域划定的边界线以及管理指标控制线，是海洋生态安全的底线。

海洋生态红线包含海洋生态红线区、大陆自然岸线和海岛自然岸线三部分。

生态保护红线区域除了生态重要性的特点之外，在空间上还应该具有两个重要特点：一是生态空间的完整性。

研究表明，不同面积的生态斑块大小，对生物种群的保护作用存在显著的差异，破碎化的生态空间与完整的生态空间即便面积相等，生态价值也会大打折扣。

二是生态空间的排他性。

生态保护红线区域与基本农田和耕地、城镇开发边界不应存在重合空间，其中，生态空间与农业空间的排他性应该受到重视（图1）。

图1 生态保护红线理想模型示意图这是由于21 世纪以来，农业面源污染已经成为我国重要的污染类型之一，农业耕作不再是人们传统印象中的“田园牧歌”式的生活方式，而是对生态环境具有一定负面影响的人类生产方式。

03生态保护红线评估调整的主要背景与技术要求生态保护红线评估调整并非是“另起炉灶”，而是针对既有的生态保护红线划定中存在的若干问题开展的优化工作。

从实际划定成果来看，相关问题主要表现在以下三个方面。

3.1 发展诉求考虑较多，要素划定不尽《生态保护红线划定指南》（简称《指南》）对国家级和省级禁止开发区域提出的要求是，除了“位于生态空间以外或人文景观类的禁止开发区域”可不纳入生态保护红线外，其他空间均需“应划尽划”。

国家级和省级禁止开发区域的生态敏感性和生态功能重要性毋庸置疑，但由于天然的生态和景观价值，这些区域往往也是地方旅游开发的重点区域，涉及地现实的产业发展和经济效益，一旦被纳入生态保护红线，各类开发建设行为将受到严格的管制和约束。

因此，在既有的红线方案中漏划、少划禁止开发区域等现象较为普遍（图2）。

图2 某地区既有生态保护红线方案漏划情况示意图地方在划定禁止开发区域的过程中，并不完全遵循“应划尽划”的原则，而是通过红线空间腾挪或者缩减禁止开发区域的方式，避免禁止开发区域被纳入红线，规避生态保护红线对此类区域的管控。

3.2 指标落实压力较大，空间划定不实国家自上而下地对生态保护红线提出了“指标管控”的要求，管控指标通过“国—省—地—县”的方式逐级分配。

然而，地方政府在落实红线指标时，或基于现有条件的限制，或基于“预留”未来发展空间的考虑，存在划定不实的情况。

以海洋生态红线中自然岸线保有率为例，国家方案中全国大陆自然岸线保有率不得低于35%，基于这一指标要求，《浙江省海洋生态红线划定方案》提出的大陆自然岸线保有率为35.03%（表1）；表1 各沿海省份大陆自然岸线保有率指标为了共同承担国家提出的指标，浙江省下派给各地市的保有率指标基本与国家要求的35% 持平。

以宁波市为例，浙江省对宁波市自然岸线保有率的要求为35.48%，而宁波市自然岸线实际保有率仅为30.08%，这便意味着宁波市有 5.4% 的大陆自然岸线划定空间的现状为人工岸线。

尽管理论上一部分人工岸线通过生态修复也可以恢复为自然岸线，但在实际操作中存在困难（图3）。

图3 某地区大陆自然岸线划定方案中各类岸线分布现状示意图如宁波市某地区划入大陆自然岸线的现状人工岸线，其海堤长达15.051 km，且绝大部分为标准海堤，多为保障沿海地区居民生命财产安全建设的海洋防灾减灾工程，通过拆除构筑物恢复为大陆自然岸线基本不现实，仅能通过海堤外侧长时间自然淤积的恢复方式，实现人工岸线向自然岸线的转变。

3.3 部门横向协调不足，多线冲突频现既有的陆域生态保护红线为环保系统牵头划定，海洋生态红线为国家海洋局牵头划定，由于两条红线划定工作的开展时间不一致（全国范围内的海洋生态红线划定工作始于2016 年，2017 年基本划定；陆域生态保护红线划定工作始于2017 年，2018 年年底基本划定）、技术标准不一致（最典型的是两者对陆海边界线的认定存在差异），造成陆海生态保护红线划定的冲突，既有的红线方案不乏陆海生态红线“留白”或交叉重叠的问题（图4）。

图4 陆海生态保护红线交叉重叠、海洋生态红线区划入陆域空间示意图更为突出的问题是既有的生态保护红线方案与基本农田红线交叉。

根据《指南》，“应扣除不适宜纳入生态保护红线的建设用地或基本农田”，然而，现有生态保护红线范围内存在大量的基本农田是普遍现象。

以某地区生态保护红线方案为例，在其137.8 km2的生态保护红线内，永久基本农田面积达6.24 km2。

同时，既有的生态保护红线与地方交通、市政等部门的规划设施建设，也存在较大矛盾，与规划的区域性交通廊道、区域性重大基础设施等的矛盾尤为突出（图5）。

图5 既有生态保护红线方案与基本农田、规划区域性交通廊道的矛盾示意图3.4 生态保护红线评估调整的要求与技术路径基于上一轮生态保护红线划定中出现的问题，本轮生态保护红线评估调整工作，要求按照“多规合一”“划管结合”的总体思路，依据统筹划定“三线”的要求，对既有的生态保护红线划定情况进行评估，并以既有的生态保护红线划定成果为基础，识别矛盾冲突，明确调整规则，有针对性地提出调整方案，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，划定成果权威、科学、可执行。

在具体的技术路径上，根据《自然资源部关于印发生态保护红线评估有关材料的函》，生态保护红线评估须采取地方自查和国家核查相结合的方式。

地方自查应明确生态保护红线划定基本情况、生态保护红线评估技术流程与方法、问题梳理、调整建议、调整后的划定结果等内容；国家核查则主要是在地方自查的基础上，组织专家对地方自查情况进行核实，确认调整方案符合国家生态安全格局和生态保护红线管控要求，做到“应划尽划”、科学合理。

地方自查的技术流程可分为8 个环节，重点关注3 个方面的内容：第一，原有方案采纳数据的准确性；第二，“应划尽划”情况，即重要生态地区是否全部被划入红线；第三，原有方案中既有的产权与人类活动情况，为红线划定的实施管理做好准备（图6）。

图6 生态保护红线评估调整流程示意图04生态保护红线评估调整过程中的现实问题4.1 评估调整工作存在的技术难点4.1.1 基础数据权威性不足根据评估调整工作指南，评估调整应以第三次全国国土调查、海岸线修测等调查成果为基础，根据“双评价”的结论进行优化。

但现实情况是，上述数据当前均无权威结论，仍处于修改完善、实地测绘或者尚未开展的阶段，短期内无法提供审定成果。

以浙江省为例，生态保护红线评估调整工作启动之初，海岸线修测工作仍处于实地测绘阶段，无法提供权威的的海岸线测绘成果，陆海分界线多以2016 年的海岸线调查成果为基础。

与此同时，第三次全国国土调查数据仍处于完善阶段，各市县仅能以2019年6 月之前提交的初步成果为基础，开展评估调整工作。

此外，大部分市县尚未开展自然保护地的调查工作，自然保护地仅能以既有的规划图件和数据梳理成果作为基础，缺乏统一坐标系的矢量成果，在数据精度和数量完整性方面均有不足。

4.1.2 支撑数据协同性不足生态保护红线的划定与评估调整均需要其他部门的大量数据来支撑。

由于调查标准、调查主体的差异，部门之间的数据往往存在矛盾，数据图斑的空间分布不一致，边界难以套合。

然而，既有的评估调整技术方案，对数据的甄选、协调缺乏相应的指导，导致在具体的红线协调过程中，数据选择成为困扰调整工作开展的一个难题。

如林业部门主导的森林资源二类调查数据和国土部门主导的第三次全国国土调查数据，在林地总量和空间分布上均存在矛盾，且边界套合困难。

若以第三次全国国土调查数据为准，则无法识别“人工商品林”和“一级公益林”等协调要素的准确分布；若以森林资源二类调查数据为准，又担忧其权威性不如第三次全国国土调查，导致调整结果不够科学。

4.1.3 空间规划依据不足生态保护红线是国土空间规划中的一个管制要素，与国土空间规划是局部与整体的关系。

但当前的工作态势是，部分地区的国土空间规划处于初步启动阶段或者尚未启动，局部工作进度远远快于整体工作进度。