行政面临的困难

我国行政指导面临的现实困境及原因探悉

我国的行政指导伴随市场经济的建立而发生，理论研究还不深入，立法尚欠完善，政府部门也没有真正意识到行政指导的重要意义，于是面临着一系列严峻的现实困境。

一是关于行政指导的法律规范十分匾乏。即使有相关的规定也太过于概括，以至于行政指导的规范化和制度化程度不高，与行政主体的其他行政行为方式的界限不够清晰。加上行政机关公务人员对行政指导的了解还相当有限，因此也就难以自觉地、规范地去实施行政指导。而行政相对人也常常难以分辨行政主体实施的行政指导是否合法、正当。

二是行政指导的公开性和透明度不足，缺乏必要的程序控制。尽管在抽象行政指导方面，我国于1994年已经逐渐建立了“审议会制度”，但是在直接影响行政相对人的具体行政指导方面，则几乎没有关于行政指导程序方面的规定。缺乏必要的程序约束，一方面容易使行政主体在实施行政指导的时候不知所措，“瞎指挥”;另一方面则可能出现“暗箱操作”，使得行政相对人对行政指导失去信心。这已经成为制约行政指导发展的一个主要问题。

三是行政主体在行政指导中的自由裁量权过于宽泛，很容易导致行政官员的贪污腐败。行政主体的行政指导往往是依据国家政策、法律原则和法律精神做出的，缺乏具体的法律依据，特别是缺乏程序性规定，这使得行政指导行为的裁量性很大。行政官员很可能出于某种不正当的目的，如个人私利等，违法实施行政指导，甚至出现腐败现象。

四是行政主体往往在行政指导的过程中不自觉地施加行政强制力，使行政指导异化为行政命令，这样行政相对方的自主性就相当小甚至没有，从而侵害了行政相对人选择接受的自主权益，导致了行政相对人产生“希望指导又害怕指导”的矛盾心理，甚至可能产生抵触心理，造成不好的后果。

五是行政指导的责任不够明确，在实践中缺乏完善的法律救济制度。行政指导作为一种行政活动方式，不可避免地存在违法、不当或失误等现象，但由于行政指导没有强制力，行政相对人凭个人意愿选择是否服从，这就造成了行政指导的责任不清。法律法规对此也没有明确规定，实践中即使是由于行政主

体的责任或过失给行政相对人造成了损失，行政相对方也找不到合适的法律救济途径。

上述问题存在的原因是复杂的，以下几个方面特别值得注意。

首先，在思想观念领域，尽管行政指导因具有广泛的社会管理需要而成为一种普遍的行政现象，但是无论是行政机关工作人员还是普通市民对其都缺乏正确的认识，不能自觉和正确运用，甚至过分地迷信法律的强制性手段，对行政指导抱着排斥、忽视甚至否定的态度。这大大制约着我国行政指导制度的发展和完善，成为一个十分突出的现实问题。

其次，传统的行政干预模式的弊端的影响。建国以后，我国长期实行高度集中的计划经济体制，政府对企业和社会的管理基本上都采取单一的行政命令方式，这对我国经济和社会管理产生了深刻的影响。在其影响下，行政指导不能完全服从于市场经济的规律，有时甚至背离市场经济规律。

再次，行政法治的基础薄弱。由于我国长期受“官本位”观念和体制的影响，从而忽视了对行政相对人权益的保护和救济，致使我国行政法治的有关因素不健全，法治制度不完善。在这种情况下，行政指导经常得不到正确的认识和对待，甚至被异化，使行政指导不能发挥应有的功效。

最后，我国行政法学界对行政指导的理论研究尚处于起步阶段，相对于日本等行政指导制度发达的国家来说，则表现为明显的滞后。自从确立市场经济体制改革的目标以后，我国许多的行政法学者开始越来越多地关注行政指导，并开始对其进行研究。但是这方面的研究相对来说还是很少的，并明显落后于实践，不能有效地运用于我国行政指导的实践中去，阻碍了行政指导制度的顺利发展。

总而言之，我国行政指导制度所面临的问题还很多，原因也多种多样，需要我们不断地发现问题、分析问题并解决问题。为了发展和完善我国行政指导制度，必须尽快地把行政指导纳人法治化轨道。