张路：我国行政主体理论的反思与重构

我国行政主体理论的反思与重构

摘要：行政主体理论是一个内涵非常丰富、地位非常重要的理论，对理清行政法律关系，明确行政法律责任具有非常重要的作用。它是将若干个分散的内容整合为一个完整的行政法学体系的主线。西方国家在行政主体理论的研究方面积累了大量的宝贵经验，其间共性、规律性的东西尤其指的我国研究和借鉴。我国现行的行政主体理论由于建立时思想观念上的落后导致了诸多弊端，因而无论在理论框架，还是在指导实践的能力方面与行政主体理论的基本内涵相比都存在着极大的差距。因此，我国应当按照行政主体理论的基本内涵来重新定位和架构我国的行政主体理论。这样既符合国家与市民社会、行政权与公民权之间关系发展的客观规律，又适应了迅速发展的行政主体多元化的国际趋势，是我国行政主体理论发展的必然要求。

关键词：主体分权行政主体行政主体理论

一、行政主体理论

行政主体理论的理论基础及基本精神在于国家与社会的分权，集中表现为国家与社会行政权力的分配。社会行政主体独立于国家之外成为具有行政权力能力、权责一体的行政权利义务的最终归属主体，这一点在两大法系国家行政主体理论比较分析时已经充分体现出来。其主要原因是行政法治的基本前提之一是实施国家行政管理主体必须具备行政法拟制的法律人格。即行政主体必须具备主体性。否则便不是真正意义上的国家与社会的分立，也无法真正实现以社会力量制约国家行政权力的目的。

（一）行政主体的基本内涵

主体性的关键是其独立性，这是行政主体所必须具备的。行政主体的主体性表现为行政主体独立地享有权利、承担义务，集权责利于一身，成为独立的法律人格。一般来说，行政主体是指具有权利能力而受托完成行政任务的组织和主体。其本质特征在于具有行政权利能力。即行政主体能够独立地组织公务，享有行政

权利，负担行政义务，具有独立的法律人格。如果某组织不是某项权利、义务的最终归属者，而只是形式上的或者代理意义的归属者，那它就不具有权利能力。总之，行政主体具备主体性的关键在于其具有独立的法律人格，能够独立享有权利、承担义务和责任，而其能独立承担责任的关键在于其拥有独立的财产，而确定哪些拥有独立财产的组织能成为行政主体的关键又在于行政分权。可见，行政分权是行政主体真正具备主体性的前提条件。

（二）行政主体的类型

行政主体多元化是是行政分权的必然结果，而行政分权又是行政主体理论的精髓所在，是行政主体理论的其他内容的建立基础。因此，行政主体理论必然要求行政主体走向多元化。

国家与地方分权后，为方便、科学地管理，将社会行政依不同的标准加以区分，以地域标准划分的为地方分权，以公务标准划分的为公务分权。在国家与社会的行政分权中，国家已经不再是唯一的行政主体了。一方面，日益扩大的现代行政内容使国家单凭其所属的行政机关已经难以很好地完成全部行政任务；另一方面，社会要求自治行政的呼声也越来越高，行政民主化要求公民对行政活动亲身参与，更强调国家在地域和事物层面的分权，以防止在个人对行政的依赖日深的情况下，国家垄断一切权力和资源而可能导致的新的专制。一旦国家将某些行政事物授予其它行政主体办理，这些行政事物在法律上就脱离了国家行政之外而成为其他行政主体本身的事务，相应的权利、义务和责任也由这些行政主体享有和承担，它们因而具有了独立的法律人格，能够独立地承担因其行政活动产生的权利、义务和责任而不是将它们归于国家。

可见，现代行政所导致的行政权力的分散化和行政主体的多样化使得公共行政无论在内涵和外延上都呈现出扩张之势，不在局限于国家行政，国家行政的范围相对缩小了。1

（三）行政主体与行政机关

行政主体只是一个便宜的、技术性的概念。2它虽然具有权利能力，但同民法上的法人一样，本身不具有行为能力。因此需要设立机关，由任职机关的自然人为其作出行为。这样便产生了行政机关。

1李迎斌：《试论村民自治组织的行政主体地位》，行政法学研究，2000年第4期，第10-11页。

2[日]室井力：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第271页。

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行政机关是一切依照组织法规设立、用以执行行政主体事物的的机关。行政机关为所属的行政主体、而不为其自身作出行为。它只是行使国家的意志，既不拥有自己的权利和义务，也不具备权利能力，不能成为权利主体，不具有独立的人格。它只具备行为主体地位，只是行政主体的内部组成部分，是行政主体实施行政管理的手段和工具，其行为后果最终归属于行政主体。4

（四）行政主体与行政诉讼被告

行政主体或行政实体权利主体与行政诉讼权利主体常常发生不一致。行政诉讼被告的设定原则上不是基于行政责任的承担，而是基于一定程度上的诉讼方便。谁当被告只是程序意义上的，责任的最终承担者并不会有所改变。行政分权要求行政行为的实质诉讼责任的归属者是被告背后的行政主体。因此，行政主体与行政诉讼被告是两个截然不同的概念，并不能将行政主体简单地等同于行政诉讼的被告。一般情况下的普遍做法是：由做出被诉行为的行政机关为被告，或者由当事人选择由行政机关还是由行政主体做被告；但是在没有明确规定或者被告不能确定时，则以行政行为归属的行政主体为被告。5这样就不会出现因没有被告而无故剥夺公民利用诉讼解决纠纷机会的不合理情形，有利于保护当事人的合法权益。

（五）行政主体的责任

行政主体的责任仅指赔偿责任，同行政主体能够独立能够支配的财产有着直接的关联。行政主体中无论是财团法人还是社团法人，有拥有自己能够独立支配的财产，并能以此自负其责。因此，行政主体作为行为后果的最终归属者，所承担的责任是一种狭义的或者实质意义上的法律责任。6

综上，行政主体理论是基于行政分权理论而建立和发展起来的，它既符合国家与市民社会的分离，又有利于保障行政相对人的合法权益，同时也顺应了行政主体多元化的国家趋势，其存在与发展符合宪政精神，具有必然性。

二、我国现行行政主体理论与行政主体理论基本内涵的比较

我国的行政主体理论是从法国、日本等国移植而来的，但准确地说，我们仅3杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第236-237页。

4[德]哈特穆特毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第512页。

5[日]室井力：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第245页。

6李听：《中外行政主体理论之比较分析》，行政法学研究，1999年第2期，第30、32页。