深圳社区发展与探讨

深圳社区管理体制现状、问题及治理模式探讨张则武深圳在城市化进程中，对行政管理体制和基层公共治理进行了一系列的改革。

笔者作为基层社区管理的一名工作者，试图从深圳社区管理体制中存在的问题入手，对当前社区治理模式进行探讨。

一、深圳社区治理的沿革和现状随着改革和农村城市化的进一步深入，深圳基层治理经历了几个阶段不同模式的探索：2002年以前，基层治理的模式主要是传统的村委会、居委会村（居）民自治并存的模式。

2002年起，在居委会内部试行“议行分设”体制，并对全市社区规模进行了调整。

2004年开始，实行“撤镇设街”、“村改居”，全面加快推进农村城市化工作。

2005年以后，在全市推行“居站分设”体制，并逐步实行“一站多居”。

到目前，深圳共有社区工作站630个，社区居委会854个。

结合政府行政体制改革，目前深圳逐步形成了行政与自治、政府与民间多种形式互相补充的多元治理结构。

主要表现在：以社区党组织为核心的党群共建模式日益发挥作用；政府职能通过社区工作站向社区延伸；基层民主在“居站分设”下回归了居民自治的功能；社会保障通过政府和民间的各种机构向居民提供服务；业主自治在业主大会、业委会中得以体现；社区集体经济组织进一步规范。

从社区类型来看，目前深圳社区主要有六种类型：一是花园式社区，即以商住房、政策性住房为主的社区。

此类社区配套完善，住宅相对集中和独立，人员流动少，管理规范，城市社区氛围浓厚。

二是商业型社区，即社区内商业街、店铺为主的商贸区，此类社区商业气氛浓厚，人来人往。

三是“村改居”社区，即以原村委管辖的范围或自然村落形成的住宅小区，此类社区原居民与外来人员混居，大部分为出租屋，配套先天不足，环境较差，地下加工厂和治安、安全隐患较多。

四是“非村改居”城中村社区，此类社区主要是地下开发商开发的私人住宅楼形成的住宅小区，环境同“村改居”社区，但管理上会有不同，社区内违法建筑多。

五是工业区社区，即社区内工业企业为主的社区。

六是混合型社区，即兼具以上各种类型的社区。

目前深圳特区内的社区大部分为花园式和商业型社区，特区外则各种类型都有。

区分不同类型社区的意义在于管理侧重点应有不同。

二、存在问题（一）部分社区划分欠合理1.部分社区辖区范围不完整，社区居民对本社区缺乏认同感和归属感，不利于居民自治和社区管理。

以龙岗区布吉街道金排社区为例，从金坑山庄到同一社区的凤尾坑住宅区，要绕经罗湖区3个社区和龙岗区2个社区10多个住宅小区，居民到社区工作站办事要舍近求远经过其它几个社区，极不方便。

2.各社区辖区范围和人口数差别较大，影响资源合理配置。

据了解，大小社区辖区面积相差达10多倍，辖区人口少的不到5000人，多的却达10多万。

而政府在配置社区管理人员、经费、办公场所等资源时又常是按社区个数来分配，造成资源配置“贫富不均”。

3.社区类型多，优劣差别较大。

如前所述，各社区因类型不同，配套设施和管理难度也不一样。

然而相关部门在社区管理、提供公共服务和考核评比时却常未区别对待。

区分之意义在于对基础较优越的社区“锦上添花”时，也应对基础薄弱的社区“雪中送炭”，以免影响社区的积极性。

4.个别社区成插花地社区。

个别社区存在一个住宅小区分属不同区、街道、社区管辖的“一村两制”现象。

如原罗湖、龙岗“插花地”长排村共有房屋142栋，其中罗湖管辖47栋，龙岗管辖95栋；港鹏新村共有房屋143栋，其中罗湖管辖121栋，龙岗管辖的只有22栋。

由于深圳特区内外适用的法规、政策和标准不同，每次物管费、水电费、垃圾处理费等新政策或新收费标准的实施常会带来纠纷，存在维稳、信访隐患。

（二）社区工作站主体地位不明确作为社区治理模式的创新，深圳在全国首创设立了社区工作站，承担从原居委会剥离出来的政府工作，从而回归居委会的自治地位。

然而，对于社区工作站主体地位却至今不明确，工作开展起来常遇到许多问题。

一是单位主体性质不明确。

社区工作站的性质究竟是行政单位、事业单位还是其他组织，没有明确的定位，存较大争议。

二是职责规定较模糊。

由于无法定职权，让社区工作站来完成许多行政性较强的工作时，常遇到法律依据不足等问题。

虽然社区工作站的职责和任务可散见于市、区、街道及相关部门的文件和工作方案中，但这些文件的效力较低，发文机关层级多，且内容互相矛盾，责权利不统一。

三是社区工作站人员身份不明确。

目前各社区工作站的人员身份有公务员、职员、雇员、干部职工（即原政府早期按政策招调入机关工作未过渡入编的正式工）、社区专干、临聘人员等。

进入形式有街道下派、招考、村居委过渡、调入等形式。

四是救济方式存争议。

在社区工作站的工作侵害了相对人的利益时，相对人申请行政复议或诉讼，以及在追究社区工作站人员的法律责任时，存在较大的争议。

五是许多人对工作站与居委会关系认识不清。

许多市民和一些部门认为工作站已经全部代替了居委会，许多本应由居委会办理的事项也改由工作站。

由于认识不一，市民办事常走冤枉路。

如居住地证明、监护关系、土地房屋权属证明、居（村）民社保办理证明等，如由工作站来证明，由于工作站没有原始依据或法定资格，让工作站为难。

对于社区工作站主体的定位问题目前有几种认识：一是派出机构说。

该说认为社区工作站是区政府、街道办事处的派出机构，代表区政府或街道办事处行使区政府和街道办事处授予的职权。

二是行政机构说。

三是事业单位说。

以上说法看起来都有一定的道理，但却经不起推敲。

现在能表明社区工作站单位性质的依据是《深圳市社区工作站试行办法》（深办〔2006〕45号文）。

该《办法》第2条规定“社区工作站是政府在社区的服务平台，协助、配合政府及其工作部门在社区开展工作，为社区居民提供服务”。

然而，对于“工作平台”的表述，确实存在很模糊的理解。

目前我国单位的性质主要分为立法、司法、行政、事业、企业、群众性组织等，行政机关的设立需有法律的规定，其职权也需有法律的规定或授权（即职权法定）。

政府可根据工作需要设立职能部门行使相应的法定职权。

事业单位的设立虽比较简单，但设立具备公共管理职能的事业单位仍需要有法律依据。

笔者认为，“工作平台”并非单位性质的表述，社区工作站不具备法人资格，也不是区政府或街道办事处的职能部门，而是街道办事处为了更好地管理的需要，为了更好地在社区开展工作，为了方便社区居民办事，更好地为社区居民服务，在社区设立的综合性工作机构。

不过为利于工作，确有必要明确社区工作站主体资格、职责和人员身份。

（三）社区管理体制未理顺1.社区牌子多任务重一是牌子多。

按文件要求在社区设立的组织机构较多，有的社区多达60个（不含临时工作机构），其中社区组织14个、工作机构30个、服务机构16个。

社区工作站要承担的政府部门工作至少有60项。

二是专项整治行动多。

以某街道为例，一每年要求开展的专项整治行动50多项。

由于社区人力不足、经费未到位，很多行动只能停留在方案、会议、报表、总结、汇报上，难以真正落实到位。

三是要求社区采集的信息、统计数据、考核指标多。

如某专项工作，每月要求社区上报的考核指标有13大类、56小类、358项之多。

2.街道和社区之间事权划分较模糊由于街道和社区之间的事权划分不清晰，统筹不够，一些职能部门未考虑社区有无职权、人力、财力、物力、技术、资质，将很多社区难以完成的工作，交给社区工作站来完成，工作站每个人员都需身兼数职，一方面难以做到面面俱到，同时完成；另一方面又与社区工作站人员素质偏低相矛盾。

“专才易得，通才难求”。

要每个社区工作者都熟悉政府职能部门的所有业务，比较困难。

此外，在工作中对承办和协助、范围和程度等理解不一。

如“负责辖区安全工作”的表述，是仅指发现安全隐患，还是指宣传、检查、监督、整治、处罚等环节？对于执法类、技术性较强的工作能否交给不具备资质和条件的单位和人员来完成？这些问题，都值得探讨。

（四）社区行政化倾向和社区服务弱化问题成立社区工作站后，政府职能工作向社区延伸，社区工作站承办了政府大量的基层管理工作，如安全工作就有消防安全、生产安全、施工安全、建筑物安全、地质灾害、食品安全等，还有查违、清无、维稳、综治、计生、出租屋流动人口管理等60多项政府行政性工作，工作人员也从最初的10多名发展到几十上百名。

其规模相当于内地的乡镇政府。

社区工作趋于行政化，社会保障、精神文明建设和服务性性工作反而开展得不够。

居委会自治功能也未得以充分发挥，一些居委会只是一个形式上的空壳。

如一些居委会成员也由工作站专干兼任。

调解委员会为居委会下属委员会，也被理解为工作站内部机构，为工作站所代替。

（五）部分社区工作人员素质偏低1.部分工作人员政治思想素质不高，观念庸俗落后，服务意识不强，主动性不够。

主要原因：一是社区整天忙于应付完成工作任务，思想建设抓得不够；二是社区缺乏交流提拔机制。

2.部分工作人员业务水平偏低。

一是因长期以来将社区作为照顾就业单位，素质要求较低，招录较为简单；二是社区待遇偏低，难以吸引优秀人才；三是培训学习机会少。

3.社区管理队伍不稳定。

由于社区待遇过低及工作压力大，社区工作人员流动性大。

三、社区管理模式探讨在现有“一站多居”、“居站分设”的基层治理模式下，社区基层管理工作应该怎么样来开展，每个社区都有不同的做法。

模式一：计生、出租屋协管员队伍整合模式将出租屋协管员和计生协管员队伍整合为一支队伍，共同负责社区出租屋管理和人口与计生管理工作。

由原街道部门直管改由社区管理。

街道根据费随事转的原则，将管理经费拔给社区。

街道计生、出租屋负责业务指导、考核评比，解决重点难点问题。

由于出租屋管理要求对房屋租赁情况和人员信息进行登记、采集，计生工作也要逐家逐户上门登记，业务上有一定的联系性，如果两套人马各自为政，将重复上门登记，群众意见大。

这几年，深圳大部分社区已经将这两支队伍进行整合，但工作中也存在一些问题。

如一些社区每个协管员管辖的范围偏大，户数偏多。

有些200户/人，有的1000户/人。

据调查，每组（2人）每天约能走访10户，如果每人管辖1000户，则走完每户的周期需200天（每月按20个工作日计）。

也就是说，如果其中一户人的变动情况，如怀孕、人员流动等，综管员较难及时掌握。

模式二：综治模式（大综管模式）主要是整合管理资源，建立社区综合管理队伍，将社区划分成若干网格，每个网格配备1-2名综管员。

按照该模式，网格内的综管员要管治安、安全、出租屋、计生、查违等工作。

如龙岗区的大综管模式。

此模式有利于整合社区管理资源，但工作中也出现了不少问题。

如综管员要负责多项政府职能工作，难以做到面面俱到，工作压力过重。

只能根据街道哪个部门强调多、责任大则着重完成某项工作，一些工作出现后退现象（如计生工作）。

一些业务复杂、技术性较强的工作也难以胜任。

社区和每个网格也成“麻雀虽小，五脏俱全”，如同一个小政府。