村庄规划中公众参与的困境与出路_许世光

村庄规划中公众参与的困境与出路

许世光

摘 要：村庄规划作为法定规划对农村发展起重要的推动作用，而强调村庄规划过程公众参与是对法律的响应也是对农民利益的保护，同时还是村庄规划时效性的有力保障。本文结合笔者参与的广州市村庄规划编制项目分析了村庄规划规划公众参与的困境，并尝试性地提出解决问题的出路。

关键词：村庄规划；公众参与；广州市

1 概念

1.1村庄规划

村庄规划有两个渊源：其一，作为法定规划，在《中华人民共和国城乡规划法》（2008）（下称《城乡规划法》）第二条规定“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”①；其二，作为执行三农政策的重要措施，中国共产党十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。本文讨论的村庄规划指依照《城乡规划法》编制的法定规划。

1.2公众参与

公众参与源于古希腊一雅典的直接民主模式，到18、19世纪表现为洛克与密尔提倡的民主理论、黑格尔的“市民社会观”、哈贝马斯的“公共领域”论点，到二十世纪体现为五六十年代的新公共行政学派的“公众参与”（党秀云，2003）。

根据行业标准解释，城市规划过程中的“公众参与”指是“规划区内有关部门和公民参与规划的过程”，本文借鉴该定义，认为村庄规划的公众参与指村域范围内村民和与该规划相关的其他公民（组织）参与村庄规划设计、决策的过程。本文主要讨论村民和其他相关公民（组织）在参与村庄规划过程的问题以及针对问题的改进措施。

2 村庄规划中公众参与的现状与问题

2.1村庄规划公众参与的现状

村庄规划作为法定规划是自2008年01月01日《城乡规划法》实施而出现，新农村规划则是自2000年中国共产党的“十六大”之后兴起的规划类型。实际上在农村规划实践过程中，更早些时候就出现了针对具有特殊性村庄的规划类型，比如旧村保护规划、“城中村”规划等。而针对村庄规划过程中公众参与的研究并不多见。由于得不到理论的支撑，在这方面的规划实践过程中，公众参与过程不少停留形式化层面。尤其是作为政策性的新农村规划，公众参与经常碍于委托单位用意以及编制时间限制而流于形式。

2.1.1理论研究的现状

在理论研究方面，国外关于公共参与的研究较为深入、体系化，相比之下国内的研究大部分是在借鉴国外研究的基础上结合中国的实际情况进行深化。

公众参与作为一种民主化政治的实现路径，在公共管理研究、法律研究、环境问题研究等方面都有较深入的研究。其中公共管理的研究主要基于上世纪50、60年代兴起的政治民主化，公共管理学借助公共参与作为民主政治的推手；法律方面的研究，主要集中在立法、司法过程中公众参与的必要性以及公众参与的方式；实际上，在环境问题上的研究，是公众参与实质性应用的最早领域，国外在这个领域的研究已经比较完善。②

近年来，公众参与城市规划开始成为规划界普遍关注和讨论的问题。张萍从城市规划法修改及机构设置上论述了规划决策和监督的公众参与民主性（张萍，2006）。然而这些多是对我国城市规划制度、体制方面的探讨，关于我国城市规划公众参与的具体形式、操作方法的研究则较为缺乏。总体而言，我国城市规划的公众参与只是在局部的范围内，在特定的层次上有一些零星尝试，在制度和实践整体上则尚未全面推行。从这几年我国对公众参与的研究来看，主要是对其进行一些介绍，并结合我国的实际情况提出一些参与的形式、实施的途径等。如梁鹤年分析了北美式的公众参与的政治经济本质，指出其公众参与的实质是一种“契约式”民主，是权力分配的一种渠道和私益竞争的一种途径（梁鹤年，1995）；陈锦富阐述了建立公众参与城市规划制度的必要性，提出了公众参与的决策模式和制度框架（陈锦富，2000）；郑德高论述了城市规划中“控权”的必要性和如何通过一定程序来实现规划政策的公平与正义（郑德高，2000）；任国岩介绍了国外公众参与城市规划的某些成功经验，结合

中国城市规划的现状，探讨了21世纪中国实施公众参与城市规划的方法（任国岩，2000）；钱欣分析了我国城市更新中公众参与的现状和特点，构建了开放的城市更新公众参与系统，提出了一些具体的运作方式（钱欣，2001）；陈易从规划专业人员的角度对公众参与的观念进行辨析，分析了公众参与中权力与权益的冲突，指出公众参与要制度化并保持其持续性（陈易，2002），等等。可见，我国学者从不同的角度对规划的公众参与进行了有益的探索。与国外成熟的公众参与体系相比，我国的公众参与状况不论是组织的形式上，参与的深度上，还是参与的程序上都是属于“形式性参与”③。

目前关于城市规划公众参与研究主要集中在整个城市规划领域，带有普适性的研究，或者是针对较为宏观层面规划的公众参与研究，而针对村庄规划层面的公众参与研究目前仍然缺失。

2.1.2公众参与在村庄规划实践的现状

公众参与在村庄规划实践过程的现状主要有两方面的内容：

第一，由于受制于理论研究的缺失，村庄规划过程的公众参与实践基本上停留在零星的、带有“即兴”性质的尝试。并且这方面的成功案例多见于具有特殊性质的村庄规划中。比如“城中村”规划实践过程中，大多都结合具体的案例进行了效果较好的公众参与实践④。某种意义上讲，公众参与是决定该规划是否具有实践意义的基本条件。而针对大量性的普通村庄规划，规划过程的公众参与很多都流于形式。比如广东省某区新农村规划计划在两年内完成区内200多条村的村庄规划。面对如此大量的村庄规划，组织编制机构仅能通过过程审核的方式检查公众参与的过程：规划过程村委会意见及反馈、规划初步成果公示等方面的记录资料。而实际上，设计单位在短短的几个月时间中要完成数条甚至数十条村庄规划，往往为了附和组织编制单位的要求，在规划的过程中仅仅注重程序，而忽略实质性效果。

第二，由于村庄规划采用自上而下的方式，规划最大影响者的村民往往被排斥在规划决策之外，进而影响村民公众参与的积极性。笔者在广州的规划实践过程中，深有体会。虽然作为设计人员，我们非常期望可以深入了解村民的实际情况，但是经常因为村民不理解，不配合而影响公众参与的效果。

2.2公众参与的主要问题

公众参与的主要问题集中在村庄规划编制过程中公众参与客观条件的限制和程序性支