非盈利组织与危机管理

目前我国正处于突发事件的高发时期，面对各种突发公共危机事件，从社会发展的实践来看，政府和企业在应急管理中都有其局限性，不能为国民或消费者提供所有的服务。而非营利组织在突发公共危机事件应对中具有独特的资源动员和社会服务传递的协调能力，填补政府的不足之处，因此应将非营利组织纳入到我国突发事件应急体系中。

一、非营利组织参与公共危机管理的依据

（一）基本概念的界定

1、公共危机管理的概念

公共危机管理，即应对突发公共事件的管理。罗伯特·吉尔认为:危机研究和管理的目的就是要最大限度地降低人类社会悲剧的发生[1]。米特罗夫和佩尔森认为收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务。这些行动是“甄别事实，深度分析，控制损失，加强沟通”[2]。综合上述，我们可以把公共危机管理界定为:危机管理者通过监测,预警,预控,预防,应急处理等措施,防止可能发生的危机,处理已经发生的危机,以减少损失,甚至将危险转化为机会,保护公民的人身和财产安全,维护国家的安全。

2、非营利组织的内涵

关于非营利组织,一向有不同的称谓，如慈善部门、独立部门、志愿部门等等。由于上述名词强调的角度和重点不同，所以在意义上有所差别，在国际上目前尚未有大家一致的名词。但可以根据非营利组织参与公共危机管理中的独特性将其界定为:组织设立的目的不在于获取利润且净盈余不得分配，由自愿人员组成，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织或团体。

（二）非营利组织参与公共危机管理的理论依据

1、市场失灵论

美国经济学家伯顿·韦斯布罗德认为，任何选民都有对公共服务的需求，由于私人企业的营利取向以及市场存在的内在局限性，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置和公共服务的有效性，由此产生提供公共物品方面的“市场失灵”。[3]因此，为了维护社会经济的持续发展，必须寻求新的公共物品供给主

体。

2、政府失灵论

随着社会的发展，社会成员对公共服务的需求存在异质性，而政府公共服务的提供不可能满足社会成员的个性化需求，这样，政府在提供公共服务时也产生了失灵，政府难以满足每个人对公共物品的需求，尤其是在应对各种突发性状况时，由于政府的这种局限性，充分动员社会力量，有效利用社会资源就成为其不可避免的趋势。[4]在这种情况下，非营利组织所具有的专业性、灵活性等优势，就为非营利组织在应对公共危机时发挥重要作用创造了有利条件。

3、公民社会与治理理论

公共危机治理是一个复杂的、系统的社会公共工程，其需求的不仅仅是财力、物力和强制性机制，而且需要危机治理主体的多元化，最大可能地吸纳各种社会力量，使公共危机处理具有更大的灵活性和高效性。[5]治理理论为公民社会的重要组织一一非营利组织参与公共危机管理提供了有力的理论依据。

二、非营利组织参与公共危机管理的独特优势

非营利组织是政府和市场外的组织，在社会中处于特殊的地位。非营利组织具有非营利性、中立性、自主性、使命感、多样性、专业性、灵活性、开创性、参与性和低成本的特征。[6]这些特征在公共管理中转化为非营利组织独特的优势，也为非营利组织作为公共管理主体提供了实践的可能性。

（一）非营利组织具有贴近民众的优势

非营利组织是由民众组织自愿形成的以公益为取向的公民社会组织，它同政府相比较，具有更多的志愿性特色。与以谋求私利的市场组织相比较，非营利组织的公益取向使它和公众的联系更紧密，更能够与民众建立信任和联系。很多非营利组织是以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象的。一些非营利组织坚持自助、互助、助人的原则和自主解决社会问题的精神，可以减少市场机制的负面效果，超越国家机构的官僚作风，更能够得到公民的支持和认同。[7]

（二）非营利组织具有行动灵活的优势

政府部门由于体制僵化对新出现的社会问题反应迟缓，而非营利组织可以根据环境的变化灵活地调整自己的战略和行动计划，以应对各种挑战，实现公共管

理的针对性、有效性和灵活性。奥斯本和盖布勒认为，在提供公共服务方面，非营利组织和政府部门各有其优势和劣势。非营利组织的优势在于:非营利组织更容易接近服务对象，更灵活地对服务对象的需求做出反应，更适合处理高风险的社会问题。[8]非营利组织的灵活行动可以促使其能更好地满足社会成员对公共物品多元化的社会需求。

（三）非营利组织具有敢于创新的优势

非营利组织对公共危机管理中新出现的问题敢于创造性处理，而政府在对待新情况新问题时，略显乏力。在美国，民权事业、环保事业、妇女运动、对少数民族的保护等重要的社会变革都是由非营利组织发起的。非营利组织的这种创新既有技术方面的创新，也可能形成新的制度，成为体制变革的先导性力量。非营利组织的创新性使得公共管理具有变革的机制，变得更具有适应性和回应性，使得公共管理从传统公共行政的僵化和保守的形象转变为更有活力和朝气的新形象。

（四）非营利组织具有专业性优势

政府作为社会惟一合法代表，必须照顾到社会的方方面面，否则，很难建立合法性。而针对特定问题，照顾特定对象恰恰是非营利组织获取社会资助的重要砝码。非营利组织的专业性使得它更具有效率和效能，一般地说，专业性的组织更具有效率。

（五）非营利组织具有广泛性优势

非营利组织所包括的范围非常广泛，在政府不愿或无法顾及的地方，可以提供公共物品，起到有拾遗补缺的作用。现代社会的发展，人们的需求越来越多样化，政府不可能用统一的政策和行为满足社会各种各样的需要，非营利组织的多样性使它比政府更有能力满足社会不同群体的需求，由于非营利组织的广泛性与补缺性，使满足不同的社会需求成为可能。

（六）非营利组织具有效率优势

美国著名管理学家彼得·杜克拉曾经指出，非营利组织的特点使它能够代替政府很快解决许多社会问题，同时，因为它的效能是政府的两倍，消减了政府赤字。[9]在社会管理与发展的一些空白领域和一些传统上由政府从事活动的领域

里，非营利组织常常比政府做得更好、更有效。凭借这些优势，非营利组织在社会管理中扮演者越来越重要的角色，越来越显示出强大的生命力。

三、以“5·12”汶川地震为例分析非营利组织参与危机管理的现状

“5·12”大地震是中国1949年以来破坏性最强、涉及范围最大的一次地震。地震发生后，政府是紧急救援的主力军，非营利组织则充当辅助性角色，两者相互补充形成抗灾的有力力量。

非营利组织发挥自身组织的功能和优势开展社会捐赠活动，整合社会各界力量。充分发挥政府与公民之间的中介作用，及时了解公民的需求。帮助政府“查漏补缺”，关心和帮助政府没能充分帮助但又需要救助的受灾群体。协助并监督各级政府贯彻执行有关危机管理的法律法规、方针政策。

危机结束后，非营利组织充分收集和整合各种信息，全面分析危机产生的原因，为避免类似危机的再次发生向政府提供相关建议。参与政府危机管理的评估工作，评估政府已用的和现有的各种资源和政府在危机管理中采取的措施对原有规划的影响，为政府回归常态管理提供建议。总结经验和教训，反思自身工作，评估自身绩效，不断进行自身能力建设，提高危机管理的应变能力和专业水平，努力扩大非营利组织在社会发展中的影响及力量。

四、我国非营利组织参与公共危机管理存在的问题

大量实践证明，我国非营利组织在社会公共危机管理中发挥着极其重要的作用。有鉴于此，建立充分发展的非营利组织，有利于社会资源被政府有效整合，从而极大地提高整个社会的危机管理水平。但是，与非营利组织在危机治理中所能够发挥的巨大作用相比，与发育程度日趋成熟的公民社会的要求相比，我国非营利组织的发展及其参与公共危机管理还存在着严重不足。

（一）缺乏相应的社会保障

第一，缺乏合理的法律体系。现行有关非营利组织的法律内容不完善，对非营利组织实体权利规定太少，程序性规定过于苛刻，监督体系不完善，近年来频频发生的公益腐败现象引起了社会的广泛关注。

第二，缺乏社会公信力。我国大部分的非营利组织还是属于政府主导型的组