第六章 公共政策的执行

C，“上有政策，下有对策”现象的治理： -从制度上解决合理划分中央和地方事权的问 题。 -加强政策研究，建立科学合理的政策体系 -摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋” 思想 -加强监督，从严治政

讨论：

创造性地执行政策与“上有政策、下 有对策”的区别？
怎么理解“政策”与“对策”？

个案分析：“钓鱼式”执法
1，事件经过 2，分析 问题： A，如何理解“钓鱼式”执法的出现？ B， “钓鱼式”执法的主要问题是什么？ C，类似政策应采取什么样的执行策略？

课堂实践要求：政策执行个案研究:
1,目标：公共政策执行过程分析 ２，内容与侧重： Ａ，简述——所涉公共问题？政策内容？决策过程？ Ｂ，侧重——执行过程的特点如何？是否成功？存在什么样 的问题？原因何在？ C，参考——相关、相似个案的执行情况。 ３，要求： 清晰展示调研发现、基本结论、重要启发、待解问题。
西方的政策执行研究
起源： 《执行》 （Implementation） 1973年，普雷斯曼、韦达夫斯基著 20世纪70-80年代，政策执行的研究热潮。 对约翰逊政府“伟大社会”计划的反思。

西方“执行研究”的主要途径


1，自上而下途径（以政策制定为中心） 2，自下而上途径（强调参与政策的所有行 动者） 3，政策/行动连续途径（综合性）
B，政策执行人员 适合政策执行需要的、有相应能力的专业 或职业人员。 决定执行人员政策水平的素质
2，行政因素


C，政策执行资源 执行经费问题 公共决策的两项内容 合理、公平的执行经费
3，传播因素 —— 对于政策的解释和宣传，以及围绕着政策落实的需

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要而进行的各方沟通与多边协调。 A，政策解释 三种情况下需要政策解释—— 对政策的理解出现歧义时； 政策执行标准与步骤比较笼统时； 政策的实际效应多样化时。
3，传播因素
B，政策宣传 通过大众传媒等手段使政策广为周知的过程； 提高行政效率与依法行政的内在要求。
3，传播因素
C，政策沟通 执行部门与目标群体之间 执行部门内部各机构之间 -纵向沟通 -横向沟通
五，创造性执行政策的问题
1，政策执行中的原则性与灵活性的问题 所谓原则性，是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证 政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要 求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。执行政策要 坚持原则性，这是由政策本身固有的属性所决定的。 所谓灵活性，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的 前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因 时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是 具体情况具体分析。执行政策坚持灵活性原则，是要有创 造性。
讨论：哪一个更合适？
综合的考虑： ——根据政策系统的不同领域、不同层次和 不同政治特征分别采取不同的执行策略。
4，政策执行过程的特点


1），执行过程在时间上是连续的。 2），执行过程是重新塑造政策的过程，不 是简单的执行。 3），执行过程是一个动态的过程。
三，执行成功的判断标准
讨论—— 什么样的政策执行可以称得上是成功的？
政策执行：一个动态的过程

政策执行者通过建立组织机构，运用各种 政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、 协调与监控等各种行动，将观念形态的内 容转化为实际效果，从而实现既定政策目 标的活动过程。
“化观念为行为”，“将义务转化为实务”

关于政策执行的研究

传统：以政策制定为核心 政策执行不受重视。 德罗尔的政策科学范式。
政策执行不受重视的原因
人们往往将政策执行看作政策过程中一个自动的 环节，认为只要政策一出台，便自然地得到贯彻 执行而取得预期目标。 米德和霍恩分析了政策执行在政策研究中被忽视的 原因： 1，一个天真的假定 2，以计划-项目-预算为焦点 3，任务的困难：涉及严重的边界问题 4，时间和资源的巨大消耗

“政策执行”的各种界定


在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。 （普雷斯曼和韦达夫斯基 ） 一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤为组织、解释和应用三种 活动为要。（琼斯） 任何一种化观念为行动的行为都涉及某种简化工作，组织机构把问题 解剖成具体可以管理的工作项目，再将这些项目分配给专业化的机构 去执行（斯诺、特里林） 一种动态的过程：负责执行的机关与人员采取各项行动，扮演管理的 角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励 士气，应用协商化解冲突，冀以成就某特殊的政策目标。 （林水波、 张世贤 ）


在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要 把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策， 又要正确地把握政策的界限。


灵活性的临界点是原则性。 政策执行的两个误区——（1）如果抛弃了政策的原则性， 滥用灵活性，就会产生“上有政策，下有对策”的现象， 使公共政策难以得到如实的执行。（2）如果在实际工作 中把政策的原则性理解成照抄、照转，不结合实际情况灵 活运用，就会产生教条主义。

3，关于“执行策略”的争论
计划性执行：programmed implementation ——通过事先对执行过程和方法的详细规定来解决政策过于 笼统、参与人员过于庞杂等问题。 适应性执行：adaptive implementation ——根据执行过程中出现的各种具体情况来调整执行程序和 方法。


政策执行的构成因素



1，必须为完成政策实施任务分配一个充分 的资源实体。 2，政策的实施机构必须 能够把目标转换成 操作构架。 3，被分配实施任务的实体必须履行其指派 的任务，并对其行为负责。
二、政策执行过程及其特点
1，政策执行的宏观过程： A，动员阶段：设计执行策略、制定执行措施和程序、确定和训练执行 人员、准备所需的材料和资源
2，政策执行中的“政策变通”问题
政策变通的涵义。在执行政策过程中，执行者要 坚持稳定性与可变性相统一、原则性和灵活性相 统一的原则，要善于变通，使执行的政策能适应 实际情况，取得预期效果。


政策变通是因人因时因事、因地制宜地执行政策 的方法。
政策变通的形式。
正确的政策变通实际上就是政策原则性与灵活性在实践中的具体体 现。 政策实践表明，在执行政策的活动中，政策执行者对上级政策采取 各种变通形式。
第六章，公共政策的执行
一，政策执行：从义务到实务 二，政策执行过程及特点 三，执行成功的判断标准 四，影响政策执行的主要因素 五，政策执行中的“政策变通”问题 六，“上有政策，下有对策”的现象分析
一，政策执行释义

何谓政策执行： 政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变 为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的 动态过程 。
组织准备。组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制组 织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的 组织执行机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人 员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理 的利用。 政策实验。政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实 验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完 善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施 的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。 政策实验的步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总 结实验结果三个阶段。 全面实施。政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序 性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策 要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功 能要素，以保证政策目标的圆满实现。 协调与监控。政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。 协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念 上的认识统一和行动上的一致。 监控是政策实施过程的保障 环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯 彻和落实。

B，执行阶段：执行机构按照已设计的执行策略和程序、执行新的任务、 从事新的活动 C，执行制度化阶段：又称执行的结束，即执行已变为一种例行公事， 其基本程序不再会有大的变动。 适应、调整阶段。
2，政策执行的微观过程
分为七个功能环节： 政策宣传。政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要 的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使 政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就 是统一人们思想认识的一个有效手段。 政策分解。政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实 施初期的另一项功能活动。要使政策执行顺利进行，就必须在这 些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活 动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进 行。 物质准备。物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础， 是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必 要的物力（设备）两方面的准备。

四，影响政策执行的基本因素
1，政治因素 A，政策的政治特性与内容 政策问题的性质 政策的合法性

1,政治因素
B，政治体制与决策机制 集权与分权 政党制度的影响 选举制度的影响 社会的利益格局

2，行政因素
A，政策执行机构 相应的职权 相应的执行权威 执行保护


2，行政因素



争论：
用下级服从上级的程度来衡量？ 以一项政策的目标实行与否来衡量？ 前者只强调执行队伍的纪律；后者偏重于政 策目标的实现，不注意执行行为对政策的 影响。

巴顿关于执行成功的判断标准
基本看法——政策目标的实现与执行成功是有区 别的。 五个判断标准—— 1，存在性：viability 2，完整性： integrity 3，贯彻力：capacity 4，覆盖面：scope 5，副作用：side effect.