浅议商业银行接管制度

浅议商业银行接管制度

内容摘要：

金融危机使世界上许多国家的商业银行接连破产倒闭，给世界经济带来了强烈的负面影响.当银行陷入危机时，各国政府和监管部门一般都会选择拯救银行，以免给整个银行业带来系统性危机，以保持金融稳定。作为一种银行危机处理的方式，接管对保护存款人的利益和维护金融体系的安全与稳定发挥着重要作用,是有效化解银行危机的一个强有力的保障施。我国现行立法关于银行接管方面的立法在有关方面存在缺陷，停留在原则性层面，缺乏实际操作性，且带有浓厚的行政色彩限制了该制度功效的发挥，因此，进一步完善商业银行接管制度已经成为我国建立和完善接管法律制度函待解决的问题。

关键字：

商业银行接管缺陷完善

随着金融全球化的急剧扩张和金融创新及信息技术的突飞猛进，商业银行运行的复杂性和不确定性正在迅速增加。而银行风险具有强烈的传导性，严重时会使银行濒于破产边缘，甚至可能会引发对银行系统性危机，最终形成金融业的系统性危机。为此，金融监管当局为确保金融体系的安全、稳健，从法律上设计了一系列制度，并实施了谨慎监管。为保护公众利益，维护公众信心和金融体系的安全、稳健，金融监管当局必须建立一套有效的银行危机处理制度。因此，不论是在允许商业银行破产的国家还是对商业银行破产持保留意见的国家，在处理危机银行的起步阶段，都倾向于通过接管这种拯救的方式来处理危机银行，保持金融稳定。而接管作为危机银行退出的一种前置程序，依照法定程序接受并且组织行使该商业银行的经营管理权力，帮助该商业银行恢复其经营能力的救济措施。

一、商业银行接管的概述

（一）商业银行接管的概念

我国关于商业银接管的主要规定有《中华人民共和国商业银行法》①和《中华人民共和银行业监督管理法》②。其中《商业银行法》第六十四条规定：“商业银行己经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。”《银行业监督管理法》第三十八条规定，“银行业金融机构己经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。”

（二）商业银行接管的特征

1、接管在本质上是一种行政行为，表现为具有行政干预性质的救济措施。即接管表现为国务院银行业监督管理机构依照法律授权而实施的金融行政管理行为，而非被接管商业银行的自主行为。行政行为是享有行政权能的组织运用行政权对行政相对人所作的法律行为。③因此，法定银行监管机构认为商业银行已达到接管标准时，就可以自行作出接管决定。

2、接管是一种临时性措施。由于银行业监督管理机构实施接管的目的在于救助危机商业银行，倘若被接管商业银行己恢复正常经营能力，则接管就丧失了存在的意义和法律基础，接管组织必须终止接管，让被接管商业银行自行经营管理;若被接管商业银行在接管期间继续恶化，则应终止接管，转入破产清算程序，避免造成更大的损失。因此，接管是救助危机银行的一种暂时性措施，不可能无限期地持续下去，一般都仅仅维持较短的期限。

3、接管是帮助被接管商业银行摆脱困境，恢复经营能力。接管针对的是那些陷入财务危机、濒临破产的商业银行，而且这类商业银行尚有恢复希望或者继续运营对当地或整个社会有着十分重要的意义。银行监管机构通过接管，介入到这些危机商业银行的管理运营中，采取各种治理措施，尽力使这些商业银行改善财务状况，渡过危机，恢复正常。因此，商业银行接管的直接目的不在于接管本身，而是通过接管这一手段，实现商业银行的重生。

4、接管不改变被接管商业银行的债权债务。在法定银行监管机构实施接管时，只是全面介入被接管商业银行的日常运营管理，不是撤销被接管商业银行。因此，在接管后商业银行的名称、业务范围、金融业务从业资格、法人资格等都

①1995年5月10日由全国人大常委会第十三次会议通过，20仍年进行修改。

②2006年10月引日通过修改案，修改后的《银行业监督管理法》于2007年1月1日起施行。

③姜明安，行政法与行政诉讼法【M】北京：北京大学出版社，1999

没有发生法律上的变化，被接管商业银行仍旧继续经营，只不过是该银行的管理权力发生了转移，即从原来的管理层转移到接管人手中，由接管人具体负责该行的运营。正是由于被接管商业银行仍然作为独立法人实体，其仍旧以自身所有的财产为限承担责任，不仅要承担在接管前所发生的全部债务，也要承担接管期间所发生的债务。法定银行监管机构并不因接管而承担上述的债务。因为“若接管改变了原来的债权债务关系，政府就参与到了商业活动中，这与政府职能是不相符合的。”④

二、接管制度与相关制度辨析

（一）接管制度与重整制度

重整指对可能或己经发生破产原因但又确有再建希望的企业，在法院主持下，由各方利害关系人协商，经过法院的裁定，由债务人制定重整计划，进行企业的经营重组、债务清理等活动，以挽救企业、避免破产、获得重生的法律制度。

⑤整顿在我国金融法律中特指监管部门处理有问题金融机构的一种具体行政行为，整顿组织通常并不直接介入金融机构的日常经营，只是对金融机构的经营进行监督。而接管作为危机银行市场退出的一种前置程序，依照法定程序接受并且组织行使该商业银行的经营管理权力，帮助该商业银行恢复其经营能力的救济措施。一般来说，整顿是接管的前奏，如果整顿失败则很可能进入接管程序。而且，接管是监管部门清理金融机构经营状况的更为坚决的措施，监管部门任命的接管组织会直接介入金融机构的日常经营，并负责其全部经营活动的开展。

（二）接管制度与清算制度

根据我国《企业破产法》规定，清算是指企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力时，由人民法院宣告该企业破产，并指定管理人处理破产企业的债权债务。对商业银行的接管发生在商业银行破产之前，而企业破产清算发生在企业破产宣告之后。对商业银行的接管由国务院银行业监督管理机构组织实施，接管人接管后行使商业银行的经营管理权；而对企业破产的清算由人民法院组织管理人实施，人民法院组织的管理人行使对破产企业的财产进行保管、清理、估价、处理和分配等权力。商业银行的接管，是为了恢复其正常的经营能力，目的是挽救商业银行信用危机，预防破产。接管商业银行有两种后果:一种是商业银行恢复经营能力，信用危机解除，接管结束;另

④吴志攀，金融法概论【M】北京：北京大学出版社，1996.

⑤王欣新徐阳光，上市公司重整法律制度研究【J】法学杂志，2007