地方政府学概论：1—3章

（四）混合体地方政府的优缺点 （教材P48—49）
第二节
地方政府的层级结构
略 高层地方政府 基层地方政府 (地方政府类型中已析) 第三节
1978年宪法强化了地方各级人大作为地方国家权力机关的地位和 职权。但没有摆脱立法机构与行政机构、政社合一的混同状态，也 没有对1954年《宪法》中对于地方政府的界定有所超越。因此仍有 较大缺陷。
●改革开放后我国地方政府制度 在继承和发展1954年宪法基本原则和地方政府法理基础的基础 上，形成了以1982年《宪法》为总纲，以《地方各级人民代表大会 和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》、《香港特别 行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》为主体的地方政府运 行基础。 ○对1954年《宪法》规定的地方政府的法律基础和基本结构进行确 认： 地方权力来源于人民 地方国家机构民主集中制的组织原则 地方政府多元化领导体制 地方政府四层级结构，以一般地方政府为主、民族自治地方政 府为补充
○对地方行政区划的设置和变更权限作出了具体规定。
1982年《宪法》规定：
省、自治区、直辖市和特别行政区的设置权，属于全国人民代表 大会；省、自治区、直辖市的区域划分权属于国务院；乡、民族乡 、镇的建置和区域划分权相应属于省、自治区、直辖市人民政府。
总体评价：这一时期我国地方政府的发展主要体现在两个方面： 首先，一系列针对地方的新的法律文本的出台，丰富了地方政府 的法理基础和法律体系。 其次，县级以上地方人大设常委会并授予地方立法权，完善了我 国的宪政结构。
○1954年《宪法》取消了《共同纲领》关于中央应对中央与地方职 权作出法律划分的规定，造成地方政府权力完全由中央意志决定、 地方与中央关系失衡。
●1975年与1978年宪法中地方政府内容 1975年《宪法》对我国地方各级人大和政府的职权进行了大幅度 限制和取消，与1954宪法相关内容相比，倒退之处主要表现在： ○关于地方政府制度的规定极少，在相关条款数目上表现出忽略地 方政府的制度与权力。 ○在内容上，出现政治结构倒退，即政社合一、立法机构与行政机 构混同的状态。 评价：破坏了原有的民主与法治，削弱了地方政府运行的法理基 础，为中央集权与“人治”式管理留下法律空间。
(1)一般地域型地方政府 最普遍、最基本的形式
特征： ●出于地域治理的需要而设置 ●所辖范围通常包括城镇地区和乡村地区 ●设置不考虑特殊因素
(2)市镇型（城镇型）地方政府
市镇型地方政府的设置出于两方面考虑：
●市镇的迅速发展及其在经济社会、政治、军事、文化等的重 要地位
●市镇是非农业人口聚居的地方，居民生活高度社会化 (3)民族区域型地方政府
（三）行政体地方政府的基本特征 （教材P45） （四）行政体地方政府的优缺点 （教材P46）
二．自治体地方政府
（一）自治体地方政府权力的来源
直接来源于地方自治团体居民的授予，但由国家通过法律形 式赋予（确认）自治权，因而间接来自于代表国家的中央政 府的授予。
（二）自治体地方政府权力的形成 依法定程序选举形成 选举成为居民授予地方政府权力的中介 （三）自治体地方政府的基本特征与权限范围 （教材P46—47） （四）自治体地方政府的优缺点（教材P47）
（3）新中国地方政府制度概况 ●1949年《共同纲领》中地方政府内容 （起到临时宪法的作用，标志着我国地方政府的开始建构） 权力来源：人民——人民代表大会——各级人民政府 组织原则：民主集中制 领导体制：二元制领导体制——各级地方人民政府既受同级人大领 导，又受上级政府领导。 职权范围：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照 各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规 定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”。 特殊类型地方政府：民族区域自治政府
3．近现代以来的地方政府
（1）近代西方地方政府概况 ●英国 近代地方自治制度起源于英国，其注重以法律规定行政区划和 地方政府自治权。 英国的地方自治制度对世界产生了影响。 ●法国 具有中央集权的历史传统；地方权则掌握在中央派驻地方的行 政首长手中；地方自治权很小。 1982年通过《权力下放法案》经过改革，法国成为“地方分 权”的单一制国家。
六．研究与学习《地方政府学》的目的与意义
1.有利于推进地方政府管理水平、推动地方管理的现代化。
2.有利于发展地方政府的管理理论与管理制度，从规律上 对地方政府的发展进行制度性探索。 3.有利于将国际经验本土化，探索适合中国地方政府实际 情况的改革思路、策略与方案。
第二章
地方政府的组织结构
地方政府组织结构分类
（2）近代中国地方政府概况 ●晚清地方政府的变革
“预备立宪”，清政府开始变革地方政府。各省设立咨议局，表 面上是地方民意机关，但并不能真正地代表“民意”
●民国初期的地方政府 武昌起义后，各省各自为政 ，中央政府软弱无力。 袁世凯窃取政权后，实行中央集权，颁布法令逐步统一地方行政 机构的各级组织与名称。 北洋政府时期的地方行政制度，采用省、道、县三级管理体制， 各省采用军民分治的办法，设立“行政公署”，但军政、民政大权 实际上均在都督。
元代：多级复合制
明清：省—县二级制或省—府—县三级制
（2）西方封建时代的地方政府
公元481年法兰克王国建立，标志着西方进入封建社会时期
分封采邑制下领主世袭，从国王到任何一级领主，对于下属附 庸的领地没有干涉的权利，导致了实质性地方割据，有地域性政府 而无地方政府。
西方各国真正地消除地方封建割据、建立起统一的中央集权制 的民族国家和地方政府，是在资产阶级民主革命胜利后实现的。
○《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会 组织法》，是我国第一部专门针对地方政府的正式法律文件，标 志着我国地方政府法律（法理）基础的初步确立。
不足之处 ○只将地方立法权赋予民族自治地方，没有给一般地方人大以立法 权。
○设立全国人大常委会作为全国人大的常设机关，但地方人大也没 有常务工作机构。
5.职能的社会性
具体承担社会治理、社会服务职能。
6.结构的差异性
外部结构的差异性：纵向层级数目上的差别，每一层级横向类型 的多样性。 内部结构的差异性：地方自治程度的高低，影响着地方是否有权 决定其政府结构形式。
三．地方政府的类型 1．按照行政区划和行政区域设置的目的划分
一般地域型、市镇型、民族区域型、特殊型
●在中央集权型单一制国家，地方政府没有自治权，或地方虽 设有自治机关但受中央政府的严格控制。 如法国和中国。 ●在地方自治型单一制国家，中央与地方实行一定程度的分权 。地方政府在处理本地区事务中具有自治权，中央有权监督地方政 府，但不直接干预地方性事务。 如英国和西班牙。 （英国是一个具有“地方自治传统”的单一制国家）
●中间层级地方政府 影响中间层级地方政府设置的因素：国土面积大小、人口多少、 基层政府数量、有效管理幅度、历史传统、国家行政体制与政治 体制的实施等。 ●基层地方政府 直接面向地方居民，从事直接社会管理与社会服务。
四．地方政府的角色和功能
经济层面、政治层面、社会层面
1.地方政府是区域经济的组织者、调控者和服务者，承担 着推动本地经济发展的重要职责。 2.地方政府是地方民主政治的促进者。
三．混合体地方政府
社会主义国家的地方政府；民主集中制地方政府
（一）混合体地方政府权力的来源 兼有行政体和自治体地方政府权力来源的某些特征。 （二）混合体地方政府权力的形成 程度不同地来自本行政区域居民的授予 （上级政府的间接授权，根源上依然是人民授权）
（三）混合体地方政府的基本特征 （教材P48）
地方政府是区域性（地域性）政府 区域性政府不一定是地方政府
二．地方政府的基本特征 1.地域的特定性 2.地位（角色）的双重性
执行性与领导性职能——执行中央政府的政策指令；对所管辖地 区内的政务进行领导与管理。 双重利益（中央利益与地方利益）的代表者，存在着角色重合与 角色冲突。
3.职权的有限性 4.权力的非主权性
●美国 “凡宪法未授予联邦或者未禁止各州行使的权力，皆由各州或人 民所保留”。 美国的联邦制，主要体现在联邦与州之间的关系上，而不涉及州 以下的地方政府。 州政府以下的政府为地方政府。州本身不是地方政府，而是联邦 成员单位；州对地方政府的管理是其法定的专有权力。
州与其下一级的地方政府的关系具有单一制的特点；在此单一制 的框架内，地方政府具有一定的自治权 一般而言，州下设县(市)、镇(集)、村三级。
2．封建时代/中世纪国家/前资本主义国家的地方政府
（1）中国封建时代的地方政府 秦朝全面推行郡县制，建立起中央集权制封建国家。 秦朝以后各朝代，地方政府虽在名称与层级设置上有所变化， 但基本上因循秦制。 县始终作为一级行政组织保留至今，表现出了超高的稳定性； 县以上的地方政府稳定性不大。 ※ 秦汉：郡—县二级制 魏晋南北朝：州—郡—县三级制 隋唐：州(郡)—县二级制 宋辽金：道(路)—州—县三级制
3.地方政府是地方公共政策、公共产品和公共服务的提供 者。
五．地方政府的产生与历史演变 1．早期的地方性政府产生的历史背景
真正意义上的地方政府的形成，首先要形成中央集权，然后由 中央政府设置地方政府。
统一国家的出现、国家权力的高度集中，是地方政府形成的基 本前提；
国家进行行政区划、任命不世袭的地方官吏进行治理，是地方 政府得以确立的必府与地方政府学概述
一．“地府政府”之界定
1.广义与狭义上的“地方政府”
广义的地方政府，包括地方国家代议机关、行政机关、司法机关 等地方国家机关。 狭义的地方政府，指地方国家行政机关。
2.不同国家结构形式下的“地方政府”
在单一制国家，地方政府包括中央政府之外的各级政府； 在联邦制国家，地方政府包括联邦政府的直辖政府和联邦成员 的下级政府，但不包括联邦成员政府。
●1954年宪法（五四宪法）中地方政府内容 （第一部社会主义性质的宪法，在《共同纲领》的基础上制定） 发展之处 ：