我国政策性农业保险财政补贴机制的实践和创新_黄颖

①数据根据历年财政部 《农业保险保费补贴管理办法》 整理。
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（一）财政补贴规模小，与发达国家和理想规模都差距甚远
（二）财政补贴效率低，补贴品种有限、保障水平和覆盖
世 界 银 行 2007 年 65 个 国 家 和 地 区 的 政 府 支 持 农 业 保 率 较 低
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我国政策性农业保险财政补贴 机制的实践和创新※
黄颖 （信阳师范学院 河南信阳 ４６４０００）
摘 要： 农业保险财政补贴是财政支农的重要手段和农业保险发展的重要推动器。与发达国家相比，我国财政补贴的规模仍然很小，补贴
品种有限，保障水平不足，补贴比例较低，补贴层次过多，补贴方式过于单一，缺乏健全的补贴制度解决道德风险和逆向选择问题。本文
二、我国政策性农业保险财政补贴机制的问题透视
我国政策性农业保险财政补贴机制确立了中央和地方 财政协同推进的“三级联动倒补贴”机制，呈现迅速发展的态 势，补贴金额迅速增加、品种和区域不断拓宽、方式逐渐多样 化、效率明显提高，成为农业保险发展的重要推动器。 在取得 巨大成就的同时，也显现出了不容忽视、亟待解决的问题。
（四）保费补贴、税收优惠、再保险，多种财政补贴方式助 力农业保险发展
保费补贴是我国农业保险财政补贴的主要手段，但并不 是唯一手段。 早在 2006 年，国 务 院 颁 布 的 《国 务 院 关 于 保 险 业改革发展的若干意见》中就提出对保险公司经营的政策性 农业保险适当给予经营管理费补贴，目前北京和江苏等少数 省市实施了经营费用补贴。 在税收方面我国现行法律对农业 保险提供的税收优惠有限,力度不大,只是免征营业税、印花 税，对农牧保险以及相关技术培训免征营业税。 种植业保险 25％的 巨 灾 风 险 准 备 金 可 税 前 列 支 ，农 业 保 险 所 得 税 纳 税 基 数按 90％计算。
（五）财政补贴效率凸显，成为我国农业保险的重要助推器 农业保险财政补贴调动和激发农户参与农业保险的积 极性，充分发挥其“四两拨千斤”的资金杠杆效应，日益成为 农业保险的重要助推器。 2013 年，我国农业保险承保主要农 作 物 突 破 11 亿 亩 ， 占 全 国 主 要 农 作 物 播 种 面 积 的 45%，水 稻 、 玉 米 、 小 麦 三 大 口 粮 作 物 的 保 险 覆 盖 率 分 别 达 64.9%、 67.3%和 61.8%；畜 牧 业 保 险 也 已 覆 盖 全 国 所 有 省 份 ，成 为 全 球最大的畜牧业保险市场。 2007~2013 年的保费收入为 51.8 亿 元 、110.7 亿 元 、133.9 亿 元 、135.7 亿 元 、173.3 亿 元 、240.3 亿元、360.7 亿元，分别是 2006 年未实施财政补贴的 8.5 亿元 的 6.13 倍 、13.09 倍 ，15.83 倍 、16.04 倍 、 20.48 倍 、28.3 倍 和 42.4 倍。 同时，中国农 业 保 险 赔 款 及 给 付 也 呈 现 持 续 增 长 的 态势，2013 年我国农业保险金额突破 1 万亿元、 参保农户突 破 2 亿户次、保险赔款突破 200 亿元。 2007～2013 年，我国农 业保险累计 提 供 风 险 保 障 4.07 万 亿 元 ， 向 1.47 亿 户 次 的 受 灾农户支付赔款 744 亿元。
贴机制”。 试点推行以来，中央和地方的农业保险财政补贴金 额逐年增加，保持较高的增长速度。 2007 年中央财政首次列 支 21.5 亿元的预算额度， 拉开了农业保险财政补贴的序幕， 2008 年 到 2012 年 的 中 央 财 政 补 贴 的 预 算 额 度 分 别 达 到 了 60.5 亿、79.8 亿、103.2 亿、94.06 亿、95.5 亿 。 据保监会发布的 统计数据，2013 年中央拨付保费补贴资金 126.88 亿， 是 2007 年的 6 倍，年均增长 34%。 截止到 2013 年中央财政累计拨付 保费补贴资金 581.44 亿元，年均增速达到了 132%。 地方省级 和市县财政也根据实际情况按照不同比例落实配套资金。 截 止 2011 年底， 地方 各 级 财 政 累 计 拨 付 农 业 保 险 保 费 补 贴 达 到 200 亿元。
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补贴的基础上，根据本地区的财政实力、农业政策，选择具有 地方特色、高效的经济作物等给予保费补贴，开展特色农业 保险。 例如山东省除纳入中央财政补贴的小麦、玉米、棉花 3 个险种外，还对苹果、蔬菜大棚、蜜桃、西瓜、奶牛、黄牛、养 鸭、能繁母猪等 8 个品种给予地方财政补贴；上海市对食用 菌、羊、淡水养殖、鲜食玉米等 21 个品种给予地方财政补贴。
不开政府财政补贴，财政补贴的规模、险种和区域不断扩大， 补贴方式不断拓宽，补贴效率不断提高、补贴层次不断调整， 为稳定农户收入水平、增强农业恢复再生产能力、实现农业 现代化提供了坚实的保障。
（一）中央和地方财政补贴联动，财政补贴规模日益增进 2007 年 《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》明 确提出，我国农业保险财政补贴的基本原则是“自主自愿、市 场 运 作 、共 同 负 担 、稳 步 推 进 ”，保 费 补 贴 由 中 央 财 政 部 、省 级 和市县级财政部门、农户等共同承担，以中央财政为主。 只有 农户保费和下级财政补贴到位后，中央财政才给予相应的保 费补贴。 这就是我国目前实施的中央和地方“三级联动倒补
基 金 项 目 ：教 育 部 人 文 社 会 科 学 研 究 青 年 项 目(13YJC790020)；河 南 省 哲 学 社 会 科 学 规 划 项 目 （2014CJJ004）；河 南 省 教 育 厅 人 文 社 科 项 目 （2014-QN-276 ） 。 作 者 简 介 ： 黄 颖 （1982- ） ， 女 ， 河 南 沈 丘 人 ， 讲 师 ， 供 职 于 信 阳 师 范 学 院 ， 研 究 方 向 ： 农 业 保 险 。
一、我国政策性农业保险财政补贴的现状剖析 目前，我国 农 业 保 险 保 费 收 入 达 到 306.7 亿 元 。 2013 年 农业保险保费收入 306.7 亿元， 同比增长 27.4%， 居 全 球 第 二 、亚 洲 第 一 。 主 要 农 作 物 承 保 面 积 11.06 亿 亩 、保 险 金 额 1.39 万亿元，成为农业保险“大国 ”。 我 国 农 业 保 险 的 发 展 离
2007~2013 年 的 “中 央 一 号 文 件 ”分 别 提 出 探 索 、建 立 健 全中央、地方财政支持的农业再保险体系和探索逐步建立健 全财政支持的农业巨灾风险分散机制。 目前，再保险采用的 方式一是政府提供的赔付率超赔再保险。 例如北京政府提供 综 合 赔 付 率 在 160%～300%之 间 的 超 赔 再 保 险 ， 浙 江 省 政 府 为 提 供 综 合 赔 付 率 在 200%～500%之 间 的 损 失 巨 灾 再 保 险 。 二是由国、内外的（再）保险公司（集团）提供的类型多样的再 保险。 例如中国再保险集团为上海市提供种养业 5%的成数 保险，美国怡安再保险顾问有限公司为其提供种植业的赔付 率超赔再保险。 在直接保险的基础上，再保险是应对农业大 灾风险的第一层制度安排， 第二层制度安排是由中央和省 级、市县财政支持的、农业保险机构按照保费收入和超额承 保 利 润 一 定 比 例 计 提 的 大 灾 风 险 准 备 金 。 2013 年 12 月 28 日财政部颁布了《农业保险大灾风险准备金管理办法》，要求 保险机构结合农业灾害风险水平、风险损失数据、农业保险 经营状况等因素合理确定风险准备金的计提比例，资金独立 运作、分级管理、在本机构农业保险各险种之间、相关省级分 支机构之间统筹使用，专门用于弥补农业大灾风险损失。 第 三层制度安排是其他风险融资方式，例如风险证券化等。
险的调查数据显示， 农业 保 险 补 贴 金 额 约 为 660 亿 美 元 ，占
首先，农业保险中央财政补贴品种范来自狭窄，且未建立农业保险保费收入的 44%。 其中种植业保险的政府补贴金额 中 央 财 政 支 持 的 地 方 特 色 险 种 补 贴 体 系 。 2013 年 我 国 开 展
约为 580 亿美元，约 530 亿美元（占全球补 贴 金 额 的 91%）集 农作物制种、渔业、农机、农 房 保 险 和 重 点 国 有 林 区 森 林 保 险
（二）中央和地方补贴相辅相成，财政补贴险种各有侧重 我 国 农 业 保 险 承 保 品 种 近 百 个 ， 除 中 央 财 政 选 择 的 15 个补贴险种外，地方财政还选择地方特色险种进行补贴。 中 央财政补贴险种一般是关乎国计民生、保障人民生活、影响 农民收入、对农业和农村经济发展有重要作用的主要种养殖 业 品 种 等 。 2007 年 中 央 财 政 选 择 玉 米 、水 稻 、小 麦 等 5 个 种 植业保险险种和能繁母猪作为保费补贴的试点， 在此基础 上，逐年在不同省区增加新的补贴险种。 2013 年补贴险种达 到 了 15 个 ，包 括 糖 料 、马 铃 薯 、青 稞 、森 林 和 天 然 橡 胶 、育 肥 猪、牦牛等险种。 中央财政的保费补贴惠及了除北京、上海之 外的大部分地区的主要农牧产品。 地方财政在享受中央财政
（三）中央和地方财政因地制宜，财政补贴区域和比例逐 步增加
我国各级财政保费补贴比例迅速增加， 平均比例达到 75%～80%的较高水平。 2007 年对于中央确定的补贴险种，在 试 点 省 份 省 级 财 政 部 门 承 担 25％的 保 费 后 ， 财 政 部 再 承 担 25％的保费。2010 年是我国农业保险财政保费补贴发展阶段 性的一年，补贴品种大幅增加；补贴比例增加力度较大，基本 确定了中央和地方财政的补贴比例，体现了中央向中西部倾 斜的方向；补贴金额增加到新的高度；补贴的地区由试点省 区 推 向 中 西 部 省 区 和 部 分 东 部 地 区 。 2012 年 中 央 财 政 对 种 植 业 保 险 补 贴 区 域 扩 展 至 全 国 ，2013 年 中 央 财 政 对 种 植 业 的补贴比例为： 在省级财政承担 25%的保费补 贴 基 础 上 ，对 中 西 部 的 补 贴 比 例 为 40%，东 部 地 区 35%；对 新 疆 生 产 建 设 兵团、中垦、中储、中农承担 65%的保费补贴。对能繁母猪、奶 牛 、育 肥 猪 保 险 的 保 费 补 贴 为 ：在 地 方 财 政 承 担 30%的 基 础 上 ，对 中 西 部 的 补 贴 比 例 为 50%，东 部 地 区 40%，对 中 央 单 位的补贴比例为 80%。 森林保险的补贴区域有江西、福建、湖 南 3 个试点省区增至、浙江、辽宁、云南、广东、四川省和广西 壮族自治区、大兴安岭等，除大兴安岭林业集团外，中央财政 对公益林的补贴为：在地方财政至少补贴 40%的 基 础 上 补 贴 50%；对 商 品 林 的 补 贴 为 ：在 省 级 财 政 至 少 补 贴 25%的 基 础 上补贴 30%。 中央财政对藏区品种的补贴比例 为 ：在 省 级 财 政至少补贴 25%的基础上补贴 40%；中央财政对海南天然橡 胶的补贴比例为在地方财政补贴 25%的基础上补贴 40%，对 广东农垦的补贴则为 65%①。