深圳市城中村改造的优化策略研究

专稿
摘要：30年来快速发展使得深圳市面临越来越严峻的土地资源约束。

在“四个难以为继”的巨大压力下，深圳于2004年开启了城中村改造的序幕，呈现出主体多元、方式多样、项目运作、规划统筹等特点。

然而，调研中发现规划着重于技术手段，土地权属关系复杂、安置补偿存在漏洞、政府角色缺位与错位并存、监管法律制度缺失使城中村改造工作陷入困境。

本文提出通过重视社会更新，发挥规划师的沟通作用，建立实施评价和反馈机制，加强土地储备工作，规范土地出让，重塑政府角色，理顺拆迁工作机制，完善运行措施从而优化深圳市城中村改造策略，推进城市健康有序发展。

关键词：城中村；改造；优化策略；深圳
Abstract:With the rapid development for30years, Shenzhen has to face with the increasingly severe land resource constrains.Under the great pressure of“four unsustainable”,Shenzhen started the reconstruction of the Villages in city in2004.And the program shows the feature of pluralistic main,multiple mode,project operation,planning prevailed,dealing with illegal construction by preventing and diverting.However, the program cannot be conducted opportunely because there is something wrong with planning,land manage-ment,demolition，government’s role,regulatory and le-gal.The paper suggests Shenzhen should strengthen the planning by paying more attention to social updates, have the planners act as rational communicators to guide the public participation,establish evaluation and feedback mechanisms,achieve rational allocation of land resources by improving land bank and regulating land transactions,reshape government’s role,focus on resettlement,operate the effective measures.So we can have a healthy city.
Keywords:villages in city；reconstruction；opti-mistic strategies；Shenzhen
作为改革开放的前沿阵地，深圳市面临日趋严峻的土地资源形势，城中村改造无疑成为拓展城市发展空间，增强城市竞争力的砝码。

近年来，学者关于城中村的特征、问题、形成机制等已经基本达成共识，认为城中村是当前快速城市化发展背景下，城乡二元土地管理制度与现代城市经济发展矛盾调和的产物，是原农村居民在政府管理缺位和趋利政策引导下，追求土地收益最大化的表现，是以租赁经济为支撑、以流动人口为主体的低收入居住社区。

这一特殊空间的改造同样引起了政府、学术界和社会的广泛关注，研究普遍认为应以土地利用作为解决矛盾的切入点，通过规范土地市场，明确界定土地产权内容，将集体土地转制实现国有化，并以宅基地入股的形式保障集体经济组织和村民的利益，在实施上则主张通过“自我原位塑造”来实现功能和景观的改善。

此外，立足于城市社会学的分析逐渐增多，呼吁各界客观认识表情复杂的城中村，人文尺度作为城中村改造的原则之一被确立下来。

从根本上讲，城中村改造涉及到集体土地产权制度改革、违法建筑处理、集体经济组织改革、村民发展、流动人口住房供给等多个层面，需要建立起推动多方共同参与，维护利益均衡和社会公平的改造机制。

这些研究为深圳市城中村改造实践提供了方向性指导，但大多停留在理念和理论层面的探讨，深圳市城中村改造的策略需要在现有研究成果的基础上，结合地方特色和问题予以优化。

一、深圳市城中村改造特点
城中村是城市化过度与城市化不足并存的产物，满足社会廉租住房需求的同时，形成了“以地生财”为特征的封闭经济体系，“三非经济”汇聚严重影响城市健康发展。

2004年，出于应对日趋严峻的土地资源形势的需要，深圳市开始加快城中村改造步伐，其运作过程呈现出以下几方面特点：
1.兼顾多方利益诉求的多元主体共同参与和多样化改造模式
深圳的城中村改造模式总体可以概括为市场主导下的多元主体共同参与。

政府的主要作用是在“完善功能配套”的既定目标下，通过政策、规划进行调控和引导。

根据城中村各自的条件，具体改造方式呈现多样化特征：按投资主体可以划分为政府工程、村集体股份有限公司自改、开发商实施改造以及合作改造等四种基本类型；按用地功能可以划分为公益性项目、产业升级项目、商品开发项目等类型；按建筑物的拆建比例，可以划分为综合整治和全面改造（包括异地重建、整体拆建、局部拆建）。

2.以项目承包制为主要运作方式，吸引社会资金参与改造过程
深圳市城中村改造的优化策略研究
□叶磊1马学广2
（1．北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院，广东深圳518055；2.北京大学城市与环境学院，北京100871）
近年来，“净地出让”业已成为各大城市推进“三旧改造”的主流趋势，城市更新一般经过“拆迁—整理—入库—出让—开发”的过程。

深圳城中村改造则以项目承包为主要运作方式，采取“毛地出让”，改造范围以城中村红线范围为依据。

根据改造主体的不同，资金来源于开发商、城中村股份公司、城中村村民、银行贷款以及政府扶持资金。

改造的优惠政策主要面向开发建设单位，以容积率奖励和地价减免为主要形式。

安置补偿以货币为主，具体补偿额度视项目而定。

3.以规划为实践准则，在市域层面上实施统筹和协调
《深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要（2005-2020）》和《深圳市城中村（旧村）改造专项规划编制技术规定（试行）》是指导深圳市城中村改造的纲领性文件，在市级层面对改造范围、改造模式、改造规模、开发强度、用地功能进行规划引导，并明确改造规划的原则、内容、深度和成果形式。

以岗厦河园片区为例，该片区位于深圳最重要的福田行政商业中心区内的东南角，改造专项规划将其定位为“商业、办公、居住为一体的多功能综合发展区”，从用地功能布局、开发强度、交通组织、配套设施、经济测算等几个方面进行具体分析，以科学地指导实践。

4.以“堵疏结合”应对违法建筑，降低改造的社会成本
深圳市城中村集中了全市90%的违法建筑，并牵涉众多由于行政调整带来的历史性遗留问题。

规模庞大的违法建筑权益关系错综复杂，按合法建筑补偿则会引起新一轮抢建，不补偿则无法实施拆除，公共利益受到侵害。

“堵疏结合”是现阶段处理违法建筑的主要方法，“堵”指以违法建筑零增长为目标加强对新增违法行为的查处；“疏”指依据违法用地和违法建筑处理的有关政策和程序，对存量违法建筑进行确权。

二、深圳市城中村改造问题剖析
1.规划着重于物质形态和技术手段，不足以应对城中村改造的利益分配问题
深圳市城中村改造规划强调的是改变“城不城，村不村”的物质形态，其不足体现在：对于城中村“财富性”特征认识不足，尤其是对产权界定的难度估计不足；侧重物质形态的更新，忽视社会问题的解决，在基层社区建设、原住民就业、社会保障以及补偿、外来务工人员居住等都未做出明确安排；政府的土地国有化、重塑权力关系等多元目标与城中村居民继续享有宅基地、维持既得利益的目标相冲突，致使双方难以就规划方案达成共识。

在这样的前提条件下，以技术手段为主的城中村改造规划不足以应对城中村改造的利益分配问题。

2.土地权属关系复杂，参与宏观调控的力度被削弱
“深圳速度”在创造经济奇迹的同时造成土地管理的巨大难度，土地参与宏观调控的力度被削弱：集体所有制的土地绕开政府进入土地市场成为权属分散的违法用地，并被实际使用者占有，收回成本高昂，降低了土地参与宏观调控的力度；由于各城中村的建设规模不同、区位不同，改造盈利空间不同，以单个项目实现资金平衡的方式不利于推动整体改造；城市快速发展和多次行政管理体制改革使得土地管理政策表现出明显的滞后性、应急性，政策之间的连贯性和协调性不足，形成众多历史遗留问题，进一步加大土地管理难度。

3.安置补偿工作存在漏洞，拆迁推进乏力
新一轮深圳市城市总体规划和土地利用总体规划将逐步实现建设用地“零增长”和主要依靠城市更新提供发展空间确定为基本战略。

这必然带来巨大规模的拆迁安置量。

目前，拆迁推进乏力的主要症结在于：前期政策宣传和现场动员工作不充分，确权工作缺乏规范的流程，造成被拆迁对象强烈的对抗情绪；因拆迁的紧急程度，补偿额度存在很大差距，缺乏统一、切合实际且富有弹性的补偿标准；安置房建设未能与拆迁工作同步推进，难以满足被拆迁户产权调换的需求；拆迁许可证未按法定要求发放，要件不全使其失去原有的监管功能，反成为拆迁工作的制肘；专业化的拆迁服务队伍和市场管理秩序尚未建成，被拆迁户的选择权、知情权、表达权不能得到满足。

此外，规划方案比选时缺乏对拆迁成本的衡量，也是加剧拆迁工作难度的重要因素。

4.政府角色缺位和错位并存，导致原村民投机建房行为的滋生和蔓延
城中村改制后，村民和股份有限公司之间的经济联系由松散变为紧密，并以“股份制”形式加以强化。

在政府管理缺位和趋利政策引导下，城中村逐渐演化为低收入流动人口的聚居地，并承担起提供廉租房的社会角色。

股份有限公司和村民抱着“谁投资，谁收益”的观念，认为城中村收益归村集体和村民所有；而政府认为收益来自于城市开发的溢出效应，原住居民“坐地生财”形成的“食利阶层”不利于社会发展。

在改造的一些环节上，政府部门“运动员”和“裁判员”集一身的现象屡见不鲜。

归根结底，政府角色的缺位和错位加剧村民对政府的不信任。

而政策的退让和执行力不足使村民逐渐取得博弈的优势，从而以抢建形式对抗政府的法规政策企图获得更大的利益分配权力，导致建房行为的滋生和蔓延。

5.监管法律制度不健全，城中村改造工作成效受限制
公共选择理论提出市场经济体制下政府行为是出于自利动机的交易过程，指出在地方政府企业化的大背景下，政府干预存在局限性。

首先，何为“公共利益”？发达国家视征地拆迁为国家对私人权利的占有，在拆迁之前必须向市民和社会组织征询，对是否“符合公共利益”的目的进行审核。

国内对于公共利益的界定还很模糊，尤其在是物权法明确提出公权、私权同等保护的要求下，其内涵和外延还需进一步明确，以防止概念泛化使当事人权益受损。

其次，由于制度供给不足和设计不当，缺乏科学有效的绩效评价制度和协调互动的监管体系，以至于改造过程中的诸多环节无据可依或者无法落实。

三、城中村改造机制优化路径
城中村改造本质上是对空间利益再分配的过程。

针对以上的种种问题，优化需从强化规划的先导作用、加强土地管理和调控、建立和完善保障机制三个方面进行。

1.强化规划的先导作用
城市规划对于城市发展的龙头意义已经凸显，其基本内容应作为城市各项政策的起点或最终归宿。

城中村改造规划需要从加强社会更新、发挥规划师作用、促进公众参与、完善实施评价和反馈制度等方面予以优化，以强化规划的先导作用。

①城中村改造规划需由物质规划设计向公共政策转型，加强社会更新规划内涵。

就目前的发展趋势来看，城中村改造必须面向更为全面的目标，由封闭式转向开放式。

城中村是有序、自组织、类单位制的社会经济运行系统，为典型的寄生型、外生式经济，仅考虑物质空间的技术型更新难以实施，还需要开辟专题研究社会更新，体现公共政策的本质属性：将居民社会保障作为重要内容纳入社会更新规划之中；合理配置教育和就业培训资源，承担起对原住村民进行职业技能培训的职责，提升其融入城市社会的能力，加快从村民向居民的角色转换；明确居委会在社会事务管理中的职责，重视并加大对居委会的经济支持，将社会事务管理从集体股份有限公司中剥离；促进集体经济股份有限公司由封闭的管理模式向开放的管理模式转型，广泛吸纳社会人才共同参与经营管理，拓宽发展思路，增强经济活力。

②发挥规划师的桥梁作用，引导公众参与和促进社会融合。

研究表明，在城市更新改造的空间资源再分配过程中，政府和开发商已经结成“增长联盟”。

但在深圳，权利结构有其特殊性——
—集体经济组织和村民有着较强的博弈能力。

由此，规划师的核心作用是在参与者之间建立一种灵活沟通的关系，促进产生共识，关注弱势群体利益，引导公众参与。

就深圳而言，公众参与制度已经逐步建立和完善，但城中村改造规划仍存在参与时机和参与方式被动的问题，规划知识的也匮乏导致公众参与效果不理想。

借鉴国外经验，深圳当以社区作为组织公众参与的有效切入点，建立社区规划师制度，提供面向公众的规划咨询服务；依托于深圳市规划和国土资源委员会，整合社会资源，定期开展面向公众的规划知识专题讲座。

③完善城中村改造的实施评价和反馈制度，渐进式地优化改造模式。

新公共管理的重要特点之一就是通过法律法规和公众监督等制度来考核政府，提高工作绩效，那么规划实施评价也应当成为规划工作的重要环节。

考虑到可行性，城中村改造评价重点应落在对规划实施结果的评价，并将实施评价结果纳入项目库。

评价的主体从规划主管或监测部门扩展至公众，尤其是空间的实际使用者。

管理部门主要监控控制性指标的落实。

公众主要从人文尺度出发，从居住条件、公共设施服务、绿化环境、生活质量等方面进行满意度的评价，提出意见和建议，并将评价结果纳入项目库。

建立和完善评价制度和反馈机制，旨在提炼经验，纠正实施偏差，为后续工作奠定基础。

2.加强土地管理和调控
随着土地出让制度的不断完善，土地政策业已成为引导城市产业和空间健康发展的重要手段。

对于正面临严峻的土地资源危机的深圳来说，更需加强土地储备工作，优化土地出让环节，从而增强政府调控土地资源的能力。

①加强土地储备工作，完善土地储备运行机制，增强政府调控土地资源的能力。

土地储备对于保障城市规划和土地利用规划的实施，为城市建设融通资金，以及增强政府对土地市场的调控能力有重要作用。

结合深圳的现实，在未来规划中作为公共基础设施用地的城中村，应率先纳入政府土地储备范围，由土地储备中心作为运作主体进行投融资；逐步扩大储备范围，覆盖所有城中村改造项目，建立严格的“一个池子蓄水，一个龙头出水”土地供应机制，在全市范围内实现城中村土地一级开发的资金平衡，强化政府对城市土地一级市场的垄断和调控地位；重新梳理土地储备中心、城市更新办、征地拆迁办的关系，建立良性协同互动的工作机制；充分发挥证券市场和金融产品创新的优势，开发融资新产品，拓宽资金来源渠道，广泛地吸收社会资金参与土地储备工作。

②优化土地出让环节，堵塞土地寻租空间，强化市场在土地资源配置中的主导作用。

目前，招标、拍卖、挂牌是实现土地资源市场配置的主要手段，但也不可避免地存在市场失灵的风险：招标虽缓解信息不对称造成的资源配置扭曲，但为寻租留有空间；拍卖，采取公开竞价，但“价高者得”的规则使得价格成为唯一因素；挂牌，则有可能促成价格同盟。

出于规避上述弊端的考虑，深圳应建立多元目标的评标体系，避免以价格作为唯一决定性因素，以期通过城中村改造实现多方共赢；成立评标专家库，随机抽取专家组成评标团，与集体经济组织、政府部门共同参与评标；委托第三方进行招投标、拍卖和挂牌工作。

3．建立和完善实施保障机制
建立和完善运行保障机制旨在综合运用多种调控手段，规范各参与主体的市场行为，优化工作程序，改善市场环境，推进城中村改造工作顺利实施，需从重塑政府角色，优化拆迁安置工作，完善运行措施三个方面着手。

①以重塑政府角色为关键，向服务型政府型转变。

重塑政府角色的关键在于向服务型政府转变，作为公共利益的代表，应首先明确公共利益的内涵与外延，并解决好“裁判员”和“运动员”集一身的“双重角色”问题。

针对城中村改造，政府定位于引导者和服务者的角色上：在水平方向上，加强部门沟通协调，理顺协作关系，成立由规划、国土、建设等城中村改造涉及的部门组成“绿色审批通道”，提供“一站式”服务；在垂直方向上，建立“联络人”制度，加强不同层级的审批部门间的衔接，提高工作效率。

另外，
在向服务型角色的转变中，政府需积极引导社会投资，采取新建、配建、收购等多种形式拓宽保障性住房的来源渠道，满足户籍低收入家庭、夹心阶层、人才、产业配套、流动人口等社会不同层次的住房需求，保持深圳的吸引力。

②以拆迁安置工作为重点，强化拆迁的计划性和实施的灵活性。

拆迁安置因涉及不动产的处置而成为利益冲突最严重的环节，以拆迁环节作为实施保障的重点，对于深圳城中村改造有着重大的现实意义：第一，引入拆迁可行性研究对拆迁成本做出估算，将拆迁成本作为规划方案比选的依据之一；第二，结合近期建设计划，科学编制拆迁计划，提前介入摸底调查工作，厘清拆迁范围内土地产权关系；第三，优化市场环境，培育市场力量，建立和培训专业化的拆迁服务队伍，提高服务人员素质，改善工作模式；第四，以等值等价交换为原则，建立“评估价值+提前奖励+困难补助+协商调剂”补偿模式，将拆迁安置与政策性保障住房挂钩；第五，借鉴香港申索制度，规范确权程序，以规划为指导提前开展确权工作，为未来拆迁安置扫除障碍。

③以完善运行措施为基础，优化市场环境。

除了整合基础层面，例如土地管理、旧村和旧工业区改造、房屋拆迁政策外，还需要完善运行过程中的措施，以此作为推动城中村改造的基础：建立各项市场准入制度，制定各类拆迁服务公司的资质认定和从业人员职业资质认定办法，规范拆迁服务委托程序和招投标方法，提高市场准入门槛，优化市场环境；启动城中村居民援助计划，对原住村民进行职业技能培训，并搭建用工平台促进再就业；对市场参与者给予财政政策和信贷政策的支持，并扩大市级、区级城中村改造专项资金的支持力度等等。

四、结论
本文紧紧围绕深圳市城中村改造的操作环节展开，深入发掘制约瓶颈，并试图从强化规划、加强土地管理和调控、建立和完善保障机制出发进行策略优化。

结合深圳的现实条件，本文提出重视社会更新、发挥规划师的理性沟通者角色、建立规划实施评价和反馈机制，加强土地储备工作，规范土地出让，重塑政府角色、理顺拆迁工作机制、完善运行措施等建议以完善城中村改造的实施机制，促进城市健康发展。

□
注：本文获北京大学深圳研究生院院长基金（2008017）、国家自然科学基金重点项目（40830747）、中国博士后科学基金（20090450220）资助。

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作者简介：
叶磊（1986年-），女，汉族，江苏南通人，北京大学深圳研究生院硕士研究生，研究方向为地理学（城市与区域规划）。

马学广（1979年-），男，汉族，山东临沂人，北京大学博士后，研究方向为城市地理学。