深圳市城中村改造的优化策略研究

专稿

摘要：30年来快速发展使得深圳市面临越来越严峻的土地资源约束。在“四个难以为继”的巨大压力下，深圳于2004年开启了城中村改造的序幕，呈现出主体多元、方式多样、项目运作、规划统筹等特点。然而，调研中发现规划着重于技术手段，土地权属关系复杂、安置补偿存在漏洞、政府角色缺位与错位并存、监管法律制度缺失使城中村改造工作陷入困境。本文提出通过重视社会更新，发挥规划师的沟通作用，建立实施评价和反馈机制，加强土地储备工作，规范土地出让，重塑政府角色，理顺拆迁工作机制，完善运行措施从而优化深圳市城中村改造策略，推进城市健康有序发展。

关键词：城中村；改造；优化策略；深圳

Abstract:With the rapid development for30years, Shenzhen has to face with the increasingly severe land resource constrains.Under the great pressure of“four unsustainable”,Shenzhen started the reconstruction of the Villages in city in2004.And the program shows the feature of pluralistic main,multiple mode,project operation,planning prevailed,dealing with illegal construction by preventing and diverting.However, the program cannot be conducted opportunely because there is something wrong with planning,land manage-ment,demolition，government’s role,regulatory and le-gal.The paper suggests Shenzhen should strengthen the planning by paying more attention to social updates, have the planners act as rational communicators to guide the public participation,establish evaluation and feedback mechanisms,achieve rational allocation of land resources by improving land bank and regulating land transactions,reshape government’s role,focus on resettlement,operate the effective measures.So we can have a healthy city.

Keywords:villages in city；reconstruction；opti-mistic strategies；Shenzhen

作为改革开放的前沿阵地，深圳市面临日趋严峻的土地资源形势，城中村改造无疑成为拓展城市发展空间，增强城市竞争力的砝码。近年来，学者关于城中村的特征、问题、形成机制等已经基本达成共识，认为城中村是当前快速城市化发展背景下，城乡二元土地管理制度与现代城市经济发展矛盾调和的产物，是原农村居民在政府管理缺位和趋利政策引导下，追求土地收益最大化的表现，是以租赁经济为支撑、以流动人口为主体的低收入居住社区。这一特殊空间的改造同样引起了政府、学术界和社会的广泛关注，研究普遍认为应以土地利用作为解决矛盾的切入点，通过规范土地市场，明确界定土地产权内容，将集体土地转制实现国有化，并以宅基地入股的形式保障集体经济组织和村民的利益，在实施上则主张通过“自我原位塑造”来实现功能和景观的改善。此外，立足于城市社会学的分析逐渐增多，呼吁各界客观认识表情复杂的城中村，人文尺度作为城中村改造的原则之一被确立下来。从根本上讲，城中村改造涉及到集体土地产权制度改革、违法建筑处理、集体经济组织改革、村民发展、流动人口住房供给等多个层面，需要建立起推动多方共同参与，维护利益均衡和社会公平的改造机制。这些研究为深圳市城中村改造实践提供了方向性指导，但大多停留在理念和理论层面的探讨，深圳市城中村改造的策略需要在现有研究成果的基础上，结合地方特色和问题予以优化。

一、深圳市城中村改造特点

城中村是城市化过度与城市化不足并存的产物，满足社会廉租住房需求的同时，形成了“以地生财”为特征的封闭经济体系，“三非经济”汇聚严重影响城市健康发展。2004年，出于应对日趋严峻的土地资源形势的需要，深圳市开始加快城中村改造步伐，其运作过程呈现出以下几方面特点：

1.兼顾多方利益诉求的多元主体共同参与和多样化改造模式

深圳的城中村改造模式总体可以概括为市场主导下的多元主体共同参与。政府的主要作用是在“完善功能配套”的既定目标下，通过政策、规划进行调控和引导。根据城中村各自的条件，具体改造方式呈现多样化特征：按投资主体可以划分为政府工程、村集体股份有限公司自改、开发商实施改造以及合作改造等四种基本类型；按用地功能可以划分为公益性项目、产业升级项目、商品开发项目等类型；按建筑物的拆建比例，可以划分为综合整治和全面改造（包括异地重建、整体拆建、局部拆建）。

2.以项目承包制为主要运作方式，吸引社会资金参与改造过程

深圳市城中村改造的优化策略研究

□叶磊1马学广2

（1．北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院，广东深圳518055；2.北京大学城市与环境学院，北京100871）

近年来，“净地出让”业已成为各大城市推进“三旧改造”的主流趋势，城市更新一般经过“拆迁—整理—入库—出让—开发”的过程。深圳城中村改造则以项目承包为主要运作方式，采取“毛地出让”，改造范围以城中村红线范围为依据。根据改造主体的不同，资金来源于开发商、城中村股份公司、城中村村民、银行贷款以及政府扶持资金。改造的优惠政策主要面向开发建设单位，以容积率奖励和地价减免为主要形式。安置补偿以货币为主，具体补偿额度视项目而定。

3.以规划为实践准则，在市域层面上实施统筹和协调

《深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要（2005-2020）》和《深圳市城中村（旧村）改造专项规划编制技术规定（试行）》是指导深圳市城中村改造的纲领性文件，在市级层面对改造范围、改造模式、改造规模、开发强度、用地功能进行规划引导，并明确改造规划的原则、内容、深度和成果形式。以岗厦河园片区为例，该片区位于深圳最重要的福田行政商业中心区内的东南角，改造专项规划将其定位为“商业、办公、居住为一体的多功能综合发展区”，从用地功能布局、开发强度、交通组织、配套设施、经济测算等几个方面进行具体分析，以科学地指导实践。

4.以“堵疏结合”应对违法建筑，降低改造的社会成本

深圳市城中村集中了全市90%的违法建筑，并牵涉众多由于行政调整带来的历史性遗留问题。规模庞大的违法建筑权益关系错综复杂，按合法建筑补偿则会引起新一轮抢建，不补偿则无法实施拆除，公共利益受到侵害。“堵疏结合”是现阶段处理违法建筑的主要方法，“堵”指以违法建筑零增长为目标加强对新增违法行为的查处；“疏”指依据违法用地和违法建筑处理的有关政策和程序，对存量违法建筑进行确权。

二、深圳市城中村改造问题剖析

1.规划着重于物质形态和技术手段，不足以应对城中村改造的利益分配问题

深圳市城中村改造规划强调的是改变“城不城，村不村”的物质形态，其不足体现在：对于城中村“财富性”特征认识不足，尤其是对产权界定的难度估计不足；侧重物质形态的更新，忽视社会问题的解决，在基层社区建设、原住民就业、社会保障以及补偿、外来务工人员居住等都未做出明确安排；政府的土地国有化、重塑权力关系等多元目标与城中村居民继续享有宅基地、维持既得利益的目标相冲突，致使双方难以就规划方案达成共识。在这样的前提条件下，以技术手段为主的城中村改造规划不足以应对城中村改造的利益分配问题。

2.土地权属关系复杂，参与宏观调控的力度被削弱

“深圳速度”在创造经济奇迹的同时造成土地管理的巨大难度，土地参与宏观调控的力度被削弱：集体所有制的土地绕开政府进入土地市场成为权属分散的违法用地，并被实际使用者占有，收回成本高昂，降低了土地参与宏观调控的力度；由于各城中村的建设规模不同、区位不同，改造盈利空间不同，以单个项目实现资金平衡的方式不利于推动整体改造；城市快速发展和多次行政管理体制改革使得土地管理政策表现出明显的滞后性、应急性，政策之间的连贯性和协调性不足，形成众多历史遗留问题，进一步加大土地管理难度。

3.安置补偿工作存在漏洞，拆迁推进乏力

新一轮深圳市城市总体规划和土地利用总体规划将逐步实现建设用地“零增长”和主要依靠城市更新提供发展空间确定为基本战略。这必然带来巨大规模的拆迁安置量。目前，拆迁推进乏力的主要症结在于：前期政策宣传和现场动员工作不充分，确权工作缺乏规范的流程，造成被拆迁对象强烈的对抗情绪；因拆迁的紧急程度，补偿额度存在很大差距，缺乏统一、切合实际且富有弹性的补偿标准；安置房建设未能与拆迁工作同步推进，难以满足被拆迁户产权调换的需求；拆迁许可证未按法定要求发放，要件不全使其失去原有的监管功能，反成为拆迁工作的制肘；专业化的拆迁服务队伍和市场管理秩序尚未建成，被拆迁户的选择权、知情权、表达权不能得到满足。此外，规划方案比选时缺乏对拆迁成本的衡量，也是加剧拆迁工作难度的重要因素。

4.政府角色缺位和错位并存，导致原村民投机建房行为的滋生和蔓延

城中村改制后，村民和股份有限公司之间的经济联系由松散变为紧密，并以“股份制”形式加以强化。在政府管理缺位和趋利政策引导下，城中村逐渐演化为低收入流动人口的聚居地，并承担起提供廉租房的社会角色。股份有限公司和村民抱着“谁投资，谁收益”的观念，认为城中村收益归村集体和村民所有；而政府认为收益来自于城市开发的溢出效应，原住居民“坐地生财”形成的“食利阶层”不利于社会发展。在改造的一些环节上，政府部门“运动员”和“裁判员”集一身的现象屡见不鲜。归根结底，政府角色的缺位和错位加剧村民对政府的不信任。而政策的退让和执行力不足使村民逐渐取得博弈的优势，从而以抢建形式对抗政府的法规政策企图获得更大的利益分配权力，导致建房行为的滋生和蔓延。

5.监管法律制度不健全，城中村改造工作成效受限制

公共选择理论提出市场经济体制下政府行为是出于自利动机的交易过程，指出在地方政府企业化的大背景下，政府干预存在局限性。首先，何为“公共利益”？发达国家视征地拆迁为国家对私人权利的占有，在拆迁之前必须向市民和社会组织征询，对是否“符合公共利益”的目的进行审核。国内对于公共利益的界定还很模糊，尤其在是物权法明确提出公权、私权同等保护的要求下，其内涵和外延还需进一步明确，以防止概念泛化使当事人权益受损。其次，由于制度供给不足和设计不当，缺乏科学有效的绩效评价制度和协调互动的监管体系，以至于改造过程中的诸多环节无据可依或者无法落实。