政治与行政二分法

对古德诺的“政治与行政二分”的再认识

---兼谈对我国“政党分开”的影响

内容摘要：古德诺对威尔逊的“政治与行政二分”作了系统的阐述，但由于忽视了政治与行政的协调，引起各学派对“政治与行政二分”的批评。本文对古德诺的《政治与行政》进行重新认识，还原古德诺真正的“政治与行政二分”，并将“政治与行政二分”与我国实际相结合，运用模型，试图找出中国化的“政治与行政二分”原则。

关键词：“政治与行政二分”,党政分开,中国化, 模型构建,

一、“政治与行政二分”的思想渊源

最早提出对“行政与政治二分”的可以追溯到德国学者布隆赤里，他认为：“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面’的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治。”①

布隆赤里认为政治与行政是政府里的两种不同的功能，它们之间有着严格的区分。威尔逊受布隆赤里的启发，根据美国国内政治发展现状，提出了政治与行政二分，并建立一门相对独立于政治学之外的行政学。在《行政学研究》中，威尔逊认为行政与政治不同，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动。”“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。②显然，威尔逊认为行政与政治是有分别的，行政不等于政治。“政治与行政二分”理论的

①伍德罗·威尔逊. 行政学之研究[J].国外政治学,1987(6).

②伍德罗·威尔逊: 《行政研究》, 载美国《政治科学季刊》1887 年6 月号。

提出使得行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。

二、古德诺的政治与行政二分理论

对政治与行政二分原则进行比较系统阐发的当属古德诺，古德诺对政治与行政的不同进行了系统的区分。他认为，所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由立法机关掌握制订法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，这是对政治中立法、行政、司法的三分的抛弃，主张国家意志的表达与国家意志的执行分开，即政治与行政二分。古德诺提出了国家的功能分为政治与行政，不论人们对国家的主要功能有什么争论，但有一点是可以肯定的，任何国家都有两种功能，一是存在于表达国家意志所需要的活动之中，二是存在于这一国家意志的执行所需的活动之中，即“国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行政。”[1]在政治与行政的关系问题上，古德诺认为，政治与行政是对立统一的。首先，从功能上看，政治与行政的关系是国家意志的表达与执行之间的关系，或政策的制定与执行之间的关系；从结构上看，是立法机关与行政机关的关系。政治与行政功能要发挥作用必须通过结构上的作用外显出来。虽然不同的行政体制中，这两种功能区分度存在一定的差异，但区分是无法避免的。“政府的民治程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别也就越小。因为所有的君主制政府都倾向于把政府的各种权力集中在同一个权力机关中。同时，即使在君主制政府中，分工的需要又使在这两种功能之间做出区分成为不可避免的。”[2]但古德诺认为政治与行政并不是完全分开的，政治要对行政保持适度的控制，保持两者的协调。“然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致……为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。”[3]显然，“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民。”

[4]所以，政治必须对行政保持控制，其控制的合理界限是保证国家意志能够执行和保证政府的民治性和行政的高效。

三、对政治与行政二分的批判和评价

（一）各派对政治与行政二分法的批判

相当多的学者对政治和行政二分提出了质疑和批评，以西蒙为代表的行为主义学派从事实和价值划分的角度来对其进行批评，他认为，从政府的实际运作来看，政治与行政不可分。因为在行政中包含着某些决策行为的活动，在政治与行政中包含着事实与价值两种因素，在行政系统中，行政人员在政策执行中有一定的自由裁量权，使得行政具有很大的弹性，因此，行政会涉及并进入到政治领域。“明诺布鲁克宣言”被看作是新公共行政学诞生的标志，宣称行政与政策的制定截然分开几乎不可能。公共政策学派从政策制定的角度对政治与行政二分也展开了批评，认为政治与行政二分忽视了政府对公共政策的实际影响力，政策制定与执行严格区分不现实。一方面政府在政策制定中占有很大的主动性，政府运作的过程也是政策与评估的过程；另一方面，政策的制定必须经过一系列的信息搜集、咨询、监督和信息反馈等行政环节。因此，诺顿·朗认为官僚处在政府并且是在主要政策之中，这表明在日常生活中官僚很可能成为我们政策形成的主要来源。

[5]新公共管理学派对政治与行政二分作了进一步的批判，认为公共部门行政不是孤立的，在制度和政治的相互作用下，与公众、政治领袖及公务员之间，有着密切的关系。以上所有的流派对政治与行政二分的批判无外乎是在政府实际的运作过程中，行政不仅拥有较大的自由裁量权，而且日益参与到政策制定的过程中去，但所有对政治与行政二分的批评并没有把其批倒，反过来确使得“政治与行政二分”得到了一定的发展。

古德诺在《政治与行政》一书中叙述，政治与行政之间的分离和协调是整本书的思想核心，政治与行政二分的目的是实现民主与效率，是为消除政党分肥制带来的人浮于事、贪污腐化，另外文官制度的改革也为政治与行政二分提供了可能性。我们不能片面的只认为政治与行政二分，而忽视政治与行政之间的协调，割裂其联系的批评，批评就无效力。

（二）对政治与行政二分法的评价

政治与行政二分的提出是为了解决西方国家政党分肥制带来的弊端以及频繁的政权更迭造成的政策和管理的不连续，浪费社会资源使得社会动荡，行政效率底下等的一系列的问题。但是，只谈政治与行政二分，而不看其产生的背景，批判就没有意义。众所周知，政治与行政二分产生于西方社会，是按照西方模式