中国税源专业化管理理论与实践上

中国税源专业化管理理论与实践（上）伦玉君国家税务总局科研所理论政策研究室副主任各位学员，大家好。

我是伦玉君，在国家税务总局科研所工作。

很高兴今天有机会，我们来一起研究探讨我国税源专业化管理问题。

今天，我讲座的题目是中国税源专业化管理的理论与实践。

近年来，随着我国征管形式的不断发展和征管改革的不断深入，税源专业化管理作为税收征管实践的一个新的模式，越来越得到各方的重视。

全国很多地方全系统都广泛地开展了税源专业化管理的实践和探索，并且取得了很好的效果。

我们来简单地看一下它的脉络。

2009年6月份的税源专业化管理，第一次正式提出是在2009年6月的全国税收征管和科技工作会议上提出来的，要建立信息化、专业化、立体化的税源管理体系。

同时，专业化还做了进一步的解释。

指的是要在税源管理上突破现有按属地划片管户的单一方式，根据税源的实际情况和管理的不同特点，优化人力资源的配置，实行对外，按纳税人的属地、规模、行业、风险等分类。

对内，在坚持管户与管事相结合的同时，探索按一些重要事项环节分工，组织形式上采取个人和团队相结合的专业化管理。

在2009年全国税务工作会议上，总局肖捷局长就进一步提出：要大力推行税收的科学化、专业化和精细化的管理。

2010年10月，国家税务总局决定开展税源专业化管理的试点，选择8个单位，包括安徽国税、广东国税、江苏国税、河南国税、上海国税、青岛国税、广东地税和山东地税。

同时下发了开展税源专业化管理试点的指导意见。

这是（国税发〔2010〕101号），非常重要的一个文件。

在这个文件里进一步提出：加强税收风险管理，实施信息管税，实行分类分级管理，规范税收征管程序，完善税源管理运行机制等试点内容。

2010年年底的全国税收工作会议上又进一步提出，必须坚持税源专业化管理的工作方式。

2011年4月份，《“十二五”时期税收发展规划纲要》上明确：要实行分级分类的管理，按照纳税人的规模、行业，兼顾一些特定业务，对税源进行科学分类，优化管理资源配置。

去年年底，最近的一次全国税务工作会议上提出要进一步深入税源专业化管理。

在今年7月份，我们即将召开了全国税收会议，就研究征管体制改革的会议上还要对税源专业化管理做出进一步的部署。

自此，我们的税源专业化管理由基层税务部门自发开展的实践探索上升为总局推进全国新一轮税源改革的一种战略决策和部署，上升到这一层次。

近年来，税源专业化管理如火如荼地被实践中引用，但在税源规模和管理结构日趋庞大复杂的税源体制下，应该说这还是一个新的税收管理方式，还没有一些现成的模式可供借鉴，还需要不断地深入研究，今天，我们就一起从以下几个方面来研究这个问题。

一、与税源专业化有关的基本概念界定下面我们看基本概念。

以下这几个概念是我们首先必须明确的。

首先是税源，我们说税源，就是税收的来源，指的是税收课征的经济源泉，没有税源，税收就如同无源之水、无本之木，应该说是皮之不存，毛将焉附这么一个道理。

税收对税源具有调节功能，用好了会对税源的壮大起到积极的作用，用不好就会限制税源的发展。

专业化管理，这个概念在管理学中，不同时期，不同的学者都有不同的界定，共同的是要把专业化置于分工的前提下加以讨论。

分工引致专业化程度的提高，同时，分工又以专业化为基础，美国经济学家赖宾斯坦对这个专业化有定义：专业化是生产要素向较少种类活动集中的一个过程。

”专业化现在之所以成为各类管理活动的一个普适性的取向就是因为专业化有助于提升管理的效率。

我们再看税收管理，税收专业化管理，这是我们工作中常接触到的。

税收管理的具体内容包括税收法制管理、征收管理、计划管理、行政管理等等，主体是国家，它的具体执行机构就是我们各级税收的主管部门，客体是税收分配的全过程。

税收专业化管理就是税收和专业化管理的内涵的有机结合，指的是集中有限的税收管理资源并投资于最能产生税收管理效益的活动中去，以获得更高的效率、更多的效益和更强的竞争力。

税收的专业化管理包括两个方面的内容，一个是税收管理方向的专业化。

要把税收管理的各类核心资源、核心力量分别归集到不同税务环节和管理对象中去，向专和精的方向发展。

另一方面包括税务人员岗被分工的专业化，在管理中不断累计某一特定岗位的管理经验和管理知识，配备与之相适应的专业人才，从而进一步提高工作效率。

我们今天研究的税源管理和税源专业化管理，与前面的概念是什么关系呢？税源管理指的是以税务机关为主体、其他相关部门配合，以税收法律法规为依据，通过采取一定的措施和手段，使税收的征收数趋近于实现数所进行的管理活动。

落实到我们今天研究的税源专业化管理这个概念。

税源专业化管理，它指的是根据纳税人的实际情况和征管规律，以税收风险管理为导向，以信息化为支撑，按照纳税人规模、行业、税种、风险等进行税源分类，优化征管资源配置，建立专业化人才队伍，对不同类的税源运用相应的专业化管理方法以提高征管质量和效率的这么一种管理活动。

税源专业化管理与税源管理的专业化，就这两个概念也是不同的。

专业化管理指的是一种管理的方法和模式，而管理的专业化指的是实现的目标，包括实现这一目标的过程。

税收专业化管理和税源专业化管理的概念的内涵是不同的。

税源属于税收的范畴，税收隐含着税源。

税源专业化管理是税收专业化管理的一个组成部分。

对以上的这些概念我们要融会贯通地加以把握。

我们工作中一直常提的专业化、科学化、精细化这么几对概念要做一个完整的理念来把握。

科学化、专业化、精细化，总局根据现实国情和征管现状，遵循税收征管规律做出的一种战略决策。

科学化强调的是立足实际，探索和掌握税收征管规律，旨在尊重事实，应用现代的管理方法和技术手段来加强管理。

专业化管理是针对纳税人的不同情况和特点，以科学分类为基础，专业化团队管理为手段，对税源实施的一种专业化管理的一种方法，旨在增强管理的针对性和时效性。

精细化管理强调的是细节管理，要求职责分工明确，业务流程细化，岗责体系完善。

所以，在工作中，要把科学化、专业化、精细化作为一个有机的整体，坚持把科学化作为专业化和精细化的基础和前提，把专业化作为科学化的出发点，把精细化作为科学化与专业化的落脚点，防止割裂三者的关系。

二、税源专业化管理的研究背景（一）我国经济、政治、社会发展对税源管理提出的新要求第二个方面，我们研究一下税源专业化管理课题的研究背景，从五个方面来阐述。

我们提出税源专业化管理，首先是适应我国经济、政治、社会发展的需要对税源管理提出的新要求。

1、转变发展方式，促进经济发展的需要。

当前和今后一段时期，我国加快经济发展方式转变，已经成为贯彻落实科学发展观，深化各项改革，构建和谐社会的主导型战略任务；实现全面均衡的发展，使经济增长、社会进步和人民的生活同步改善，形成“包容增长”的理念成为现在转变经济发展方式的主要方略。

我们前期的税收工作和我国的经济增长方式有一个共同的特点，都是处于一个偏重于规模和速度的一种扩张期。

我们的GDP连年快速增长，我国已经成为全球第二大经济体，但是单位GDP的消耗却一直处于较高的水平。

和此相类似的，我国税收收入规模从1995年的0.6万亿迅速增加到2011年的9.57万亿元。

社会各界对我国的税收增幅尤其是超GDP增幅提出了很多质疑的声音。

我们的税收工作效率现在还存在着很多行政效率不高的问题，尤其集中体现在我们的征管质量和效益的各项指标中，我们的税收征收率和发达国家相比还差很多，还有一定的差距。

我们说导致这个状态的一个主要的原因就体现在我们的税源的专业化管理方面还处于一种粗放、小生产的状态。

征管的质量、效益不是很高。

所以，从税收工作服务于经济发展方式转变的大局出发，我们要加快转变自身的税收的发展方式，也要注重实现由规模和速度向关注质量和效益转变，实现税源合理配置各种资源，形成精细的分工，密切的联系和有效的制约，以最小的投入取得最大的产出。

2、推行税源专业化管理是我们搞行政创新，转变政府职能的需要。

转变政府职能，就是要分清政府哪些事情应该放手做，哪些事情应该管好，税收是政府职能转变中必须要管好的事情。

按照十七大转变政府职能，理顺关系，优化结构，提高效能的要求，税务行政职能的转变主要应该定位于监管者、服务者和执行者这么一个角色。

作为国家重要的行政执法机关，税收肩负着为国聚财、为民收税的神圣使命，税源管理作为发挥监管者和执行者的主体监管活动，是转变税务行政职能，推动税务管理创新体制的首要环节和关键领域。

3、优化税收环境，构建和谐社会的需要。

当前，社会分配不公的问题已经成为我国日益严重的一个社会问题，收入分配改革也成为“十二五”期间牵动全局的一个关键环节。

充分发挥财税制度对收入分配的调节作用，可以大大地缓解社会收入分配不公的矛盾。

我们说，税收调节收入分配，它的作用归根到底取决于税源管理的一个执行能力，税源管理的能力缺失造成税收的流失，就破坏税收的公平分配关系，就税负转嫁给守法的纳税人，这样就形成纳税义务履行的劣企驱逐良企的一种逆淘汰的现象，破坏了优胜劣汰的市场经济环境，所以，提高税源的管理能力无疑是解决社会收入不公问题的一个重要抓手。

4、建设信息社会，加强税收管理的需要。

继互联网的普及和应用之后，虚拟技术、网络技术、分布式计算以及移动计算、云技术等各种新的技术、新的概念层出不穷。

信息技术的飞速发展，不仅改变了我们的生产、生活方式，而且对社会管理和公共服务的理念也产生了很大的冲击、深刻的影响。

一方面，信息社会拉近了纳税人和税务部门的距离。

纳税人对税收活动的便捷性、信息公开和透明度都有了更高的要求。

另一方面，信息技术也为税务部门提高征管质效提供了重要的手段和平台。

所以，要求税务部门必须深入研究利用信息技术，改进和优化组织结构业务模式，提高税源管理的质量和效率。

（二）税制改革不断深入推进，对税源专业化管理提出新要求第二个背景，税制改革不断深入推进，对我们的税源专业化管理提出了更高、更新的要求。

深入财税体制改革是“十二五”期间，改革攻坚的重要领域之一。

“十二五”为我们的税收改革提出了若干的目标，包括进一步优化税制结构，有效发挥税收对收入分配、资源节约、环境保护等方面的调节和促进作用。

立足普遍征收为主，以特殊调节为辅，以实现增值税扩大征税范围和完善消费税为主，优化货物与劳务税制改革。

包括立足于促进社会公平和提升所得税收入的比重，健全综合分类相结合的个人所得税为重点的所得税制度的改革。

还有健全财政权制度，推行资源税改革等目标。

随着税制改革的深入推进，税收征管体制，尤其是税源管理方式和手段滞后于税制的状况已经逐步凸显。

进一步优化税收征管改革，深入推进税源的专业化管理，必将为我们的税制改革拓展更大的空间。

近年来，关于税务管理的问题，税收管理的研究应该说是日益得到了世界各国的关注，这么一个理念，以前我们更重视制度，政策的研究，而对管理问题研究得不够深入。