中国税源专业化管理理论与实践上

中国税源专业化管理理论与实践（上）
伦玉君
国家税务总局科研所理论政策研究室副主任
各位学员，大家好。

我是伦玉君，在国家税务总局科研所工作。

很高兴今天有机会，我们来一起研究探讨我国税源专业化管理问题。

今天，我讲座的题目是中国税源专业化管理的理论与实践。

近年来，随着我国征管形式的不断发展和征管改革的不断深入，税源专业化管理作为税收征管实践的一个新的模式，越来越得到各方的重视。

全国很多地方全系统都广泛地开展了税源专业化管理的实践和探索，并且取得了很好的效果。

我们来简单地看一下它的脉络。

2009年6月份的税源专业化管理，第一次正式提出是在2009年6月的全国税收征管和科技工作会议上提出来的，要建立信息化、专业化、立体化的税源管理体系。

同时，专业化还做了进一步的解释。

指的是要在税源管理上突破现有按属地划片管户的单一方式，根据税源的实际情况和管理的不同特点，优化人力资源的配置，实行对外，按纳税人的属地、规模、行业、风险等分类。

对内，在坚持管户与管事相结合的同时，探索按一些重要事项环节分工，组织形式上采取个人和团队相结合的专业化管理。

在2009年全国税务工作会议上，总局肖捷局长就进一步提出：要大力推行税收的科学化、专业化和精细化的管理。

2010年10月，国家税务总局决定开展税源专业化管理的试点，选择8个单位，包括安徽国税、广东国税、江苏国税、河南国税、上海国税、青岛国税、广东地税和山东地税。

同时下发了开展税源专业化管理试点的指导意见。

这是（国税发〔2010〕101号），非常重要的一个文件。

在这个文件里进一步提出：加强税收风险管理，实施信息管税，实行分类分级管理，规范税收征管程序，完善税源管理运行机制等试点内容。

2010年年底的全国税收工作会议上又进一步提出，必须坚持税源专业化管理的工作方式。

2011年4月份，《“十二五”时期税收发展规划纲要》上明确：要实行分级分类的管理，按照纳税人的规模、行业，兼顾一些特定业务，对税源进行科学分类，优化管理资源配置。

去年年底，最近的一次全国税务工作会议上提出要进一步深入税源专业化管理。

在今年7月份，我们即将召开了全国税收会议，就研究征管体制改革的会议上还要对税源专业化管理做出进一步的部署。

自此，我们的税源专业化管理由基层税务部门自发开展的实践探索上升为总局推进全国新一轮税源改革的一种战略决策和部署，上升到这一层次。

近年来，税源专业化管理如火如荼地被实践中引用，但在税源规模和管理结构日趋庞大复杂的税源体制下，应该说这还是一个新的税收管理方式，还没有一些现成的模式可供借鉴，还需要不断地深入研究，今天，我们就一起从以下几个方面来研究这个问题。

一、与税源专业化有关的基本概念界定
下面我们看基本概念。

以下这几个概念是我们首先必须明确的。

首先是税源，我们说税源，就是税收的来源，指的是税收课征的经济源泉，没有税源，税收就如同无源之水、无本之木，应该说是皮之不存，毛将焉附这么一个道理。

税收对税源具有调节功能，用好了会对税源的壮大起到积极的作用，用不好就会限制税源的发展。

专业化管理，这个概念在管理学中，不同时期，不同的学者都有不同的界定，共同的是要把专业化置于分工的前提下加以讨论。

分工引致专业化程度的提高，同时，分工又以专业化为基础，美国经济学家赖宾斯坦对这个专业化有定义：专业化是生产要素向较少种类活动集中的一个过程。

”专业化现在之所以成为各类管理活动的一个普适性的取向就是因为专业化有助于提升管理的效率。

我们再看税收管理，税收专业化管理，这是我们工作中常接触到的。

税收管理的具体内容包括税收法制管理、征收管理、计划管理、行政管理等等，主体是国家，它的具体执行机构就是我们各级税收的主管部门，客体是税收分配的全过程。

税收专业化管理就是税收和专业化管理的内涵的有机结合，指的是集中有限的税收管理资源并投资于最能产生税收管理效益的活动中去，以获得更高的效率、更多的效益和更强的竞争力。

税收的专业化管理包括两个方面的内容，一个是税收管理方向的专业化。

要把税收管理的各类核心资源、核心力量分别归集到不同税务环节和管理对象中去，向专和精的方向发展。

另一方面包括税务人员岗被分工的专业化，在管理中不断累计某一特定岗位的管理经验和管理知识，配备与之相适应的专业人才，从而进一步提高工作效率。

我们今天研究的税源管理和税源专业化管理，与前面的概念是什么关系呢？税源管理指的是以税务机关为主体、其他相关部门配合，以税收法律法规为依据，通过采取一定的措施和手段，使税收的征收数趋近于实现数所进行的管理活动。

落实到我们今天研究的税源专业化管理这个概念。

税源专业化管理，它指的是根据纳税人的实际情况和征管规律，以税收风险管理为导向，
以信息化为支撑，按照纳税人规模、行业、税种、风险等进行税源分类，优化征管资源配置，建立专业化人才队伍，对不同类的税源运用相应的专业化管理方法以提高征管质量和效率的这么一种管理活动。

税源专业化管理与税源管理的专业化，就这两个概念也是不同的。

专业化管理指的是一种管理的方法和模式，而管理的专业化指的是实现的目标，包括实现这一目标的过程。

税收专业化管理和税源专业化管理的概念的内涵是不同的。

税源属于税收的范畴，税收隐含着税源。

税源专业化管理是税收专业化管理的一个组成部分。

对以上的这些概念我们要融会贯通地加以把握。

我们工作中一直常提的专业化、科学化、精细化这么几对概念要做一个完整的理念来把握。

科学化、专业化、精细化，总局根据现实国情和征管现状，遵循税收征管规律做出的一种战略决策。

科学化强调的是立足实际，探索和掌握税收征管规律，旨在尊重事实，应用现代的管理方法和技术手段来加强管理。

专业化管理是针对纳税人的不同情况和特点，以科学分类为基础，专业化团队管理为手段，对税源实施的一种专业化管理的一种方法，旨在增强管理的针对性和时效性。

精细化管理强调的是细节管理，要求职责分工明确，业务流程细化，岗责体系完善。

所以，在工作中，要把科学化、专业化、精细化作为一个有机的整体，坚持把科学化作为专业化和精细化的基础和前提，把专业化作为科学化的出发点，把精细化作为科学化与专业化的落脚点，防止割裂三者的关系。

二、税源专业化管理的研究背景
（一）我国经济、政治、社会发展对税源管理提出的新要求
第二个方面，我们研究一下税源专业化管理课题的研究背景，从五个方面来阐述。

我们提出税源专业化管理，首先是适应我国经济、政治、社会发展的需要对税源管理提出的新要求。

1、转变发展方式，促进经济发展的需要。

当前和今后一段时期，我国加快经济发展方式转变，已经成为贯彻落实科学发展观，深化各项改革，构建和谐社会的主导型战略任务；实现全面均衡的发展，使经济增长、社会进步和人民的生活同步改善，形成“包容增长”的理念成为现在转变经济发展方式的主要方略。

我们前期的税收工作和我国的经济增长方式有一个共同的特点，都是处于一个偏重于规模和速度的一种扩张期。

我们的GDP连年快速增长，我国已经成为全球第二大经济体，但
是单位GDP的消耗却一直处于较高的水平。

和此相类似的，我国税收收入规模从1995年的0.6万亿迅速增加到2011年的9.57万亿元。

社会各界对我国的税收增幅尤其是超GDP增幅提出了很多质疑的声音。

我们的税收工作效率现在还存在着很多行政效率不高的问题，尤其集中体现在我们的征管质量和效益的各项指标中，我们的税收征收率和发达国家相比还差很多，还有一定的差距。

我们说导致这个状态的一个主要的原因就体现在我们的税源的专业化管理方面还处于一种粗放、小生产的状态。

征管的质量、效益不是很高。

所以，从税收工作服务于经济发展方式转变的大局出发，我们要加快转变自身的税收的发展方式，也要注重实现由规模和速度向关注质量和效益转变，实现税源合理配置各种资源，形成精细的分工，密切的联系和有效的制约，以最小的投入取得最大的产出。

2、推行税源专业化管理是我们搞行政创新，转变政府职能的需要。

转变政府职能，就是要分清政府哪些事情应该放手做，哪些事情应该管好，税收是政府职能转变中必须要管好的事情。

按照十七大转变政府职能，理顺关系，优化结构，提高效能的要求，税务行政职能的转变主要应该定位于监管者、服务者和执行者这么一个角色。

作为国家重要的行政执法机关，税收肩负着为国聚财、为民收税的神圣使命，税源管理作为发挥监管者和执行者的主体监管活动，是转变税务行政职能，推动税务管理创新体制的首要环节和关键领域。

3、优化税收环境，构建和谐社会的需要。

当前，社会分配不公的问题已经成为我国日益严重的一个社会问题，收入分配改革也成为“十二五”期间牵动全局的一个关键环节。

充分发挥财税制度对收入分配的调节作用，可以大大地缓解社会收入分配不公的矛盾。

我们说，税收调节收入分配，它的作用归根到底取决于税源管理的一个执行能力，税源管理的能力缺失造成税收的流失，就破坏税收的公平分配关系，就税负转嫁给守法的纳税人，这样就形成纳税义务履行的劣企驱逐良企的一种逆淘汰的现象，破坏了优胜劣汰的市场经济环境，所以，提高税源的管理能力无疑是解决社会收入不公问题的一个重要抓手。

4、建设信息社会，加强税收管理的需要。

继互联网的普及和应用之后，虚拟技术、网络技术、分布式计算以及移动计算、云技术等各种新的技术、新的概念层出不穷。

信息技术的飞速发展，不仅改变了我们的生产、生活方式，而且对社会管理和公共服务的理念也产生了很大的冲击、深刻的影响。

一方面，信息社会拉近了纳税人和税务部门的距离。

纳税人对税收活动的便捷性、信息公开和透明度都有了更高的要求。

另一方面，信息技术也为税务部
门提高征管质效提供了重要的手段和平台。

所以，要求税务部门必须深入研究利用信息技术，改进和优化组织结构业务模式，提高税源管理的质量和效率。

（二）税制改革不断深入推进，对税源专业化管理提出新要求
第二个背景，税制改革不断深入推进，对我们的税源专业化管理提出了更高、更新的要求。

深入财税体制改革是“十二五”期间，改革攻坚的重要领域之一。

“十二五”为我们的税收改革提出了若干的目标，包括进一步优化税制结构，有效发挥税收对收入分配、资源节约、环境保护等方面的调节和促进作用。

立足普遍征收为主，以特殊调节为辅，以实现增值税扩大征税范围和完善消费税为主，优化货物与劳务税制改革。

包括立足于促进社会公平和提升所得税收入的比重，健全综合分类相结合的个人所得税为重点的所得税制度的改革。

还有健全财政权制度，推行资源税改革等目标。

随着税制改革的深入推进，税收征管体制，尤其是税源管理方式和手段滞后于税制的状况已经逐步凸显。

进一步优化税收征管改革，深入推进税源的专业化管理，必将为我们的税制改革拓展更大的空间。

近年来，关于税务管理的问题，税收管理的研究应该说是日益得到了世界各国的关注，这么一个理念，以前我们更重视制度，政策的研究，而对管理问题研究得不够深入。

现在管理问题是税制改革核心，而不是辅助问题，这么一个概念已经逐渐被世界各国所逐渐地接受。

我们说税收征管是税收制度的实现方式，它决定了税制的目标实现程度，“十二五”期间规定的税制改革的各项调控目标能否实现、实现的程度如何，取决于税收征管的适应能力，都需要同步配套我们的税收征管制度的改革，这样才能保证我们的税制的实际执行能力和名义税制相匹配。

否则，任何税制改革的目标都难易实现。

你这个税制设计得不管多么完美，如果没有相匹配的征管措施配套，都是流于形式了。

（三）税收科学化、精细化、专业化、信息化管理对税源专业化管理提出新要求
三，税收的科学化、精细化、专业化、信息化，这“四化”也税源专业化管理提出了新的要求。

科学化、精细化、专业化、信息化是对税收工作的总体要求。

其中，科学化管理应该是税源专业化管理的基本规律。

精细化是税源专业化的基本要求。

专业化管理是税源专业化管理的基本方法，信息化管理是手段。

推进税源专业化管理是进一步加快征管改革，提升征管能力和效益的一个重要课题。

只有以下四者紧密地结合起来，相互联系、相互促动才能发挥出税源管理的最大效益。

在以上“四化”，专业化始终是税收征管的一个基础的重点性工程，贯穿着征管改革的各个时期和领域。

从专管员的个税统管方式到“征管查”两分离、三分离，再到启动信息化加专业化的征管改革，专业化进程是逐步推进的。

但是目前，征管专业化进程中的一个突出问题，就是税源管理还没有实现完全的专业化，基层一线的税收管理人员基本上都属于全职能型各自为政的这么一种特点，各级机关的税源管理业务自成体系、彼此交叉、协作不够，无法适应当前经济税源复杂变化的情况。

所以，为税源专业化管理提出了进一步迫切的需要。

（四）税源管理的复杂性、艰巨性、风险性不断提高对税源专业化管理提出新要求
四，税源管理的复杂性、艰巨性和风险性不断提高，对于税源的专业化管理提出了更新的要求。

首先，税源管理必须适应现在社会高度产业分工的专业化情况。

随着经济社会的发展，当前的产业分工日趋高度专业化、产业结构日趋复杂、行业门类日益繁多、职业种类更加宽泛。

从广度看，分工和专业化的规模已经扩大到了世界各个范围。

从深度看，现代社会的产业分工越来越细了也越来越专业了。

在我国，行业门类现在高达912种，职业种类达到1800多个，产业结构越发复杂、产业集群不断演进。

所以，传统的税源管理难以应对众多的行业和职业，也更无法应对这种产业集群、产业集团以及后工业化、知识经济等众多的新型经济形态和经济业态。

因此，对税务部门来说也同样存在着专业化分工的问题。

专业化管理的水平、衔接方式的紧密程度等，都直接影响到税源专业化管理的科学化和合理化的程度，决定着税务部门的管理质量和效益。

所以，适应高度产业分工的产业化需求，税源管理也应该相应地实行专业化。

第二，经济快速发展能带来纳税人的数量迅速增加。

近十多年来，随着我国经济的高速发展，我国纳税人的数量增长很快，全国的企业数量已经达到了2000多余万户，而且每年增长的速度都非常快。

我们看一个统计数据，这是2004年到2010年全国纳税人总户数和税务干部数的统计。

纳税人的总户数的年均增长率接近6%，而税务干部的人数基本都保持在85、86万人左右。

而且税务干部中，真正从事一线税源管理的税收管理员，国税和地税也就10多万人。

2010年，全国人均管户超过100户，也得地方甚至超过了1000户，个别地区甚至达到了3000多户。

随着纳税人户数的迅速增长，反过来，征管力量显得力不足，所以，面对这种情况也要求我们加快税源的专业化管理。

第三，纳税人的组织形式和经营方式日趋也多元化和复杂化。

目前，纳税人的组织形式、所有制形式已经达到了40多种，公司、独资、合伙等各类企业组织形式以及运作方式日趋多元化和复杂化。

新的企业组织形式，比如企业集团、农民经济合作等不断涌现，对我国税源管理工作提出了新的要求。

传统的税源管理方式难以适应企业组织形式和经济活动复杂变化的形势了。

一个是和经济活动的规模速度不相适应，2011年，我国的国内生产总值已经达到了47万亿元，在巨大的经济总量背后是庞大的经济活动，不同行业、企业的经济活动呈现多样化、演变化趋势。

所以，税源控管的难度越来越高了。

第二，与经济活动的复杂变化不相适应。

随着企业经营方式的复杂化，一些跨国公司、企业集团、连锁企业的跨区域经营，规模庞大、结构复杂的金融交易和资本运作，还有高速增长、形态各异的各种非物质产品的生产，还有层出不穷的各种商业运作模式，还有扩张迅猛方式的各种电子商务，都使我们的源管理面临着高度的复杂性和不确定性，很难摸清纳税人创立方式、盈利金额和应税收入，有的甚至难以把握是谁在纳税，纳税主体是谁，课税环节和应税收入，双方信息不对称的情况也日益加剧，传统的税收管理员的分散作业、单兵作战的形式已经不能应对这种挑战了。

四，经济全球化引起税源国际化的趋势日益显著，也对税源管理提出了新的要求。

在经济全球化的形势下，经济资源应该是全球流动配置，跨国界、跨区域的税收转移、税收工作面临着前所未有的挑战。

一方面，经济全球化以跨国公司为主体，为主要推动力。

由于经济实体的逐利性，跨国公司对东道国的经济政策往往有本能的规避反映，他们利用各种手段，包括关联交易、转让定价等等，对税收政策采取了一系列的应对行为。

我们要发挥税收促进财富在全球的合理分配，维护一国的经济主权，实现全球化财富再分配的效应，就在税源管理方面多下功夫。

另一方面，各种经济要素在全球范围内要重新配置，也需要一种公平、健康、合理有序的市场经济秩序。

税务部门作为政府的执法部门，运用税收手段优化资源配置，以营造公平良好的市场秩序和发展环境应该是义不容辞的。

第五，当前企业核算的电子化、团队化、专业化水平不断提高，也为税源管理提出了新的要求。

经济的发展在税收活动中，税企双方出现了一种较大的反差。

一方面体现在涉税事务能力上的反差。

企业的涉税活动日趋专业化，很多企业都成立了税政处，税务组，甚至有专门的税务CEO，其中很多专业的人才来专门从事涉税事务。

税务部门还采取传统的人盯人，或者由少数一、两个税务管理员去盯着整个企业的专业化团队，这种对比肯定是无法适
应的。

第二个反差是，人员素质的反差。

由于体制性、流动性等方面的差异，税企双方的人员素质能力出现了此消彼涨的趋势，日益呈现逆淘汰的局面。

分散、单兵方式下的税源管理已经力不从心了。

第三，工作方式上的反差。

纳税人已经普遍应用会计电算化提高财务管理和核算水平，组建了核算风险分析专家团队来提高控制内部水平，各种专业化的会计中介服务机构也不断加速发展。

传统的税源属地管理的划片管户，依靠个体的手工操作方式或者是经验判能方式已经没有用武之地了，对税务管理的专业化提出了要求。

（五）我国税源管理发展历程、成效及现实要求
第五个背景，我们从税源管理的发展历程、取得的效果以及存在的问题来看，也对我们的税源专业化管理提出了需求。

思考税源专业化管理的发展历程，经历了三个阶段。

体现出了一种税收征管模式上的演进历程。

一个是计划经济时期，征管模式的专责管理方式，从1949年到1978年。

第二个时期是经济转轨时期，“征管查”分离模式。

第三个时期是社会主义市场经济时期的34字征管模式时期。

首先我们来看计划经济时期的专责管理模式，这是新中国的税源管理处于一种促进和曲折发展的时期。

这一时期，所有制形式单一，经济结构简单，税制十分简单，纳税人数量有限，这种形式，我们的税源管理采取的主要是专管员专责管理的模式。

它的特点是一员到户、各税统管、征管查合一。

随着经济体制改革的深入发展，各种经济成份和符合税制的出现，这种一员进场、各税统管模式的弊端已经日益突出了。

首先，一个是征管员上门收税，实行“保姆式”的管理，扭曲了征纳双方的权利义务关系，不利于培养企业的纳税意识。

第二，专管员集“征管查”于一身，权利部分集中，缺乏有效的监督制约，容易产生人情税、关系税的腐败现象。

第三个弊端，专管员各自为战，互不沟通、信息分散，难以形成征管合力。

第四征管手段落后，税收征管主要靠手工操作，质量效率低下，成本很高。

第二个时期，从1978年到1993年经济转轨时期是用“征管查”分离的管理模式。

将税收征管工作划分为征收、管理、检查三个系列或者是征管、检查两个分离或三分离，实行不同形式的分责制约，形成了内在的监督制约机制。

专管员上门收税改为纳税人出门上税，为建立权责明确、科学严密的纳税申报体系奠定了基础。