行政诉讼中的规范性文件审查问题研究
论我国行政规范司法审查制度的建构
论我国行政规范司法审查制度的建构论文关键词:行政规范文件司法审查制度建构论文摘要:随着行政规范纳入司法审查，抽象行政行为和具体行政行为的划分也将失去原有的意义。
行政规范纳入司法审查，我国行政诉讼制度必然要进行重新建构。
本文就行政诉讼的起诉和管辖制度、裁判和执行制度提出了比较具体的建构方案。
我国行政诉讼制度近二十年的司法实践，对促进依法行政、建立法治政府和保护行政相对人起到了重要作用，但已远远不能满足我国宪政建设的需要，其中行政规范文件不被司法审查就是问题之一。
行政规范文件被司法审查是法治国家的普遍做法，我国学者已对其在我国的可行性和必要性进行了大量而有成效的探索和论证，但对制度的具体建构还缺乏比较细腻和深人的研究。
一、行政规范文件的概念确立(一)对抽象行政行为的理论反思我国行政法学一般从整体上将行政行为分抽象行政行为和具体行政行为。
其中，抽象行政行为从动态看是指行政主体针对不特定的人和事制定具有普遍约束力的行为规则的行为;从静态看是指行政主体针对不特定的人和事制作的具有普遍约束力的行为规范，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。
[t}(emo)并且在应用中往往不加区分，将静态意义的抽象行政行为等同于动态意义的抽象行政行为。
然而，这种划分却在理论上和司法实践产生了尴尬，随着这两种行政行为逐步纳人司法审查，他们的划分也将没有任何实践意义。
第一，二者的划分在法理逻辑上难以自圆其说，且给司法实践带来了诸多负面效应。
f27(P20})第二，一旦行政规范文件纳人行政诉讼范围接受司法审查，二者划分的实践意义便会不复存在。
第三，从一定意义说，制定行政法规、行政规章和具有普遍约束力的决定、命令等所谓的抽象行政行为也是具体的行政活动，他有具体的制定机关、具体的制定程序、具体的成文文件和具体明确的约束力。
如果行政主体应进行行政立法等活动而不为，就构成行政不作为，也会侵害到行政相对人合法权。
因此，制定行政法规、行政规章和具有普遍约束力的决定、命令等的行政行为，从应然角度讲也具有可诉性，应当纳人司法审查范围。
规范性文件附带审查听取意见制度探析——兼评《〈行政诉讼法〉解释》第147条
２０２０年第３期(总第１８０期)㊀㊀㊀㊀㊀㊀黑龙江社会科学ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓＩｎＨｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇ㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ｎｏ.３ꎬ２０２０㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ｇｅｎｅｒａｌ.Ｎｏ.１８０法学理论与法治建设规范性文件附带审查听取意见制度探析兼评«‹行政诉讼法›解释»第１４７条王㊀春㊀业(河海大学法学院ꎬ南京２１００９８)摘㊀要:«‹行政诉讼法›解释»第１４７条规定法院在对规范性文件附带审查时ꎬ应当听取规范性文件制定机关意见ꎮ听取制定机关意见规定额外增加了审查程序ꎬ不符合«行政诉讼法»基本精神ꎮ规范性文件的通俗性㊁不合法认定标准无须制定机关作出解释和说明ꎬ而且制定机关意见的倾向性无助于规范性文件审查ꎮ听取制定机关意见还会引发其他问题ꎬ如增加法官审查压力㊁制定机关身份难以界定和救济权利有待明确等ꎮ对于规范性文件附带审查中听取制定机关意见ꎬ法院不应主动ꎬ也不应作为庭审中的一个程序ꎮ关键词:规范性文件附带审查ꎻ制定机关意见ꎻ«‹行政诉讼法›解释»ꎻ合法性中图分类号:Ｄ９２５.３㊀㊀文献标志码:Ａ㊀㊀文章编号:１００７－４９３７(２０２０)０３－００９３－０６①㊀例如ꎬ２０１９年５月２５日ꎬ由浙江大学公法与比较法研究所㊁美国耶鲁大学法学院蔡中曾中国中心与中国法学会法治研究基地浙江大学公法研究中心共同主办的 行政规范性文件附带审查中美研讨会 ꎬ其中的议题之一是 行政规范性文件制定机关意见的拘束力 ꎮ基金项目:司法部国家法治与法学理论研究课题 实证视角下规范性文件一并审查制度研究 (１７ＳＦＢ２０１３)作者简介:王春业ꎬ１９７０年生ꎬ河海大学法学院教授ꎬ法学博士ꎮ㊀㊀«行政诉讼法»对规范性文件附带审查制度作出规定ꎬ最高人民法院进一步作出司法解释ꎮ２０１８年２月８日施行的«最高人民法院关于适用‹中华人民共和国行政诉讼法›的解释»(以下简称«‹行政诉讼法›解释»)第１４７条规定: 人民法院在对规范性文件审查过程中ꎬ发现规范性文件可能不合法的ꎬ应当听取规范性文件制定机关的意见ꎮ制定机关申请出庭陈述意见的ꎬ人民法院应当准许ꎮ行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的ꎬ不能阻止人民法院对规范性文件进行审查ꎮ 但在司法实践中ꎬ存在制定机关意见对法院审查的拘束力问题㊁对制定机关意见的听取方式问题等ꎮ学术界也对规范性文件附带审查中听取制定机关意见制度进行了探讨ꎮ①本文以«‹行政诉讼法›解释»第１４７条规定为研究对象ꎬ深入探讨规范性文件附带审查中听取制定机关意见制度的合法性㊁必要性和合理性ꎬ以期为进一步完善我国立法制度和司法解释提供参考ꎮ㊀㊀一㊁听取制定机关意见不符合«行政诉讼法»基本精神㊀㊀对«‹行政诉讼法›解释»第１４７条作出如下层面的解读:一是法院必须主动听取意见的情形ꎮ该条第１款规定: 人民法院在对规范性文件审查过程中ꎬ发现规范性文件可能不合法的ꎬ应当听取规范性文件制定机关的意见ꎮ 应当 一词的使用ꎬ表明听取制定机关意见是对审查法院的义务性要求ꎮ就整个法院系统而言ꎬ体现应当有主动听取意见的态度ꎻ就具体审查的法院而言ꎬ则明确必须履行听取意见的义务ꎬ即法院在审查时必须经过听取意见这一程序ꎮ二是法院应制定机关申请听取意见的情形ꎮ该条第２款规定: 制定机关申请出庭陈述意见的ꎬ人民法院应当准许ꎮ 该款虽然是应申请而听取意见ꎬ但对法院的要求是 应当 准许ꎮ这意味着ꎬ只要制定机关申请出庭陈述意见ꎬ法院则必须同意ꎬ不存在经过法院审３９查申请和决定是否准许的问题ꎬ即 准许 是法院应当履行的义务ꎮ三是制定机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的情形ꎮ该条第３款规定:行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的ꎬ不能阻止人民法院对规范性文件进行审查ꎮ 该款使用 行政机关 这一概念ꎬ虽然与前两款中的 制定机关 不同ꎬ但在范围上包括 制定机关 ꎮ因此ꎬ此款可以看作是第１款的延伸ꎬ即在法院主动听取制定机关意见时ꎬ制定机关既没有发表任何意见ꎬ也没有提供任何相关证明材料ꎮ但不能看作是第２款的延伸ꎬ因为根据第２款规定ꎬ制定机关既然申请出庭陈述意见ꎬ一定会提出具体的陈述意见ꎬ不存在 未陈述意见 的情形ꎻ而且对于制定机关出庭陈述ꎬ并没有同时提供与意见相关的证明材料要求ꎬ因为提供与意见相关的证明材料属于举证范畴ꎮ另外ꎬ该款使用 不能阻止 的表述ꎬ看似将法院置于较为被动的状态ꎬ但在一定程度上加强了听取意见程序的刚性ꎮ总的来看ꎬ«‹行政诉讼法›解释»第１４７条规定ꎬ实际上为法院附带审查规范性文件增加一个程序ꎬ即 听取制定机关的意见 程序:对于可能违法的规范性文件ꎬ法院 应当 听取意见ꎻ对于其他的规范性文件ꎬ只要制定机关申请ꎬ法院也 应当 听取意见ꎮ在«行政诉讼法»中ꎬ对规范性文件审查主要体现于第５３条和第６４条ꎮ第５３条是关于审查提起的规定ꎬ即 在对行政行为提起诉讼时ꎬ可以一并请求对该规范性文件进行审查 ꎻ第６４条是关于审查结果处理的规定ꎬ即经审查认为规范性文件不合法的ꎬ 不作为认定行政行为合法的依据ꎬ并向制定机关提出处理建议 ꎮ可见ꎬ在«行政诉讼法»第５３条和第６４条中ꎬ没有体现 听取制定机关的意见 要求ꎬ也没有对审查程序作出明确规定ꎮ事实上ꎬ我国确立规范性文件附带审查制度前ꎬ经过１９８９ ２００４年隐形审查阶段和２００４ ２０１４年说理性审查阶段ꎮ这两个阶段的审查ꎬ法院一般是将规范性文件与上位法相关条款进行对照ꎬ按照文义解释的方式进行判断ꎬ由于不是公开进行的审查ꎬ因此不可能有征求制定机关意见的程序ꎮ«行政诉讼法»中没有对审查程序作出规定ꎬ实际上是遵循以往的审查方式ꎬ而且这种与上位法对照的文义解释审查方式ꎬ是一种具有公理性特点的审查方式ꎬ无须在«行政诉讼法»中作出具体规定ꎮ可见ꎬ«‹行政诉讼法›解释»第１４７条增加的 规范性文件审查程序 规定ꎬ是«行政诉讼法»文本中没有包含的内容ꎬ相当于对审查程序作了专门规定ꎮ正如有学者所言ꎬ法院审查规范性文件和审理行政行为是同步进行的ꎬ第１４７条规定的听取意见制度是专门为规范性文件审查增设的程序[１]４２ꎮ按照程序法定原则ꎬ诉讼程序应当采取法律形式事先加以明确规定ꎮ根据«立法法»第８条第１０项规定ꎬ诉讼制度是国家专属立法权范围内的事项ꎬ只能制定法律ꎮ实践中ꎬ«民事诉讼法»«刑事诉讼法»和«行政诉讼法»均由全国人民代表大会制定ꎬ属于基本法律的范畴ꎮ这表明ꎬ无论是民事诉讼程序㊁刑事诉讼程序还是行政诉讼程序ꎬ以及每个程序所包含的所有环节ꎬ都必须由法律事先作出规定ꎮ即使由普通程序转变为简易程序ꎬ也必须有法律规定ꎮ因此ꎬ在没有法律明确规定情况下ꎬ诉讼程序不可以随意增加或减少环节ꎮ就行政诉讼案件审理程序而言ꎬ无论是开庭过程还是相关的保全程序ꎬ都已经通过法律形式作出明确规定ꎮ即使«行政诉讼法»中没有作出具体规定ꎬ但该法第１０１条关于适用«民事诉讼法»的指向性规定也非常明确ꎮ①因此ꎬ«‹行政诉讼法›解释»第１４７条规定的 听取制定机关的意见 ꎬ实质上是给审判程序增加了额外程序ꎬ不仅有违程序法定原则ꎬ而且不符合«行政诉讼法»基本精神ꎮ㊀㊀二、规范性文件附带审查无必要听取制定机关意见㊀㊀对规范性文件附带审查ꎬ是为了弄清行政行为所依据的规范性文件合法性问题ꎬ但是否有必要通过听取意见方式来获取相关信息呢?笔者认为ꎬ实无必要ꎬ原因如下ꎮ４９①«行政诉讼法»第１０１条规定: 人民法院审理行政案件ꎬ关于期间㊁送达㊁财产保全㊁开庭审理㊁调解㊁中止诉讼㊁终结诉讼㊁简易程序㊁执行等ꎬ以及人民检察院对行政案件受理㊁审理㊁裁判㊁执行的监督ꎬ本法没有规定的ꎬ适用«中华人民共和国民事诉讼法»的相关规定ꎮ首先ꎬ规范性文件的通俗性无须制定机关作出解释ꎮ规范性文件作为一种社会治理规范ꎬ在用语的表达上必须准确㊁简洁ꎬ概念要清楚 [２]ꎬ 通俗易懂ꎬ才便于人们掌握规范性文件中所规定的具体内容ꎬ并按照所规定的要求行事 [３]２１０ꎮ规范性文件的通俗性特征ꎬ使具有一定文化知识的人能够从字面上理解和把握条款内容ꎬ更何况具有专业知识的法官ꎮ笔者曾提出ꎬ关于规范性文件的相关条款ꎬ法官运用文义解释的方式就可以理解ꎬ无须相关当事方进行所谓的举证[４]ꎮ因此ꎬ制定机关是否对规范性文件作出陈述意见ꎬ并不会对法官理解规范性文件内容产生影响ꎬ法官也没有必要通过听取制定机关意见方式来获取相关信息ꎮ以 章新宝诉池州市贵池区人民政府案 为例ꎬ原告认为«池州市贵池区农村集体土地征地补偿安置及被征地农民自愿参加补充养老保险实施办法»(以下简称«实施办法»)不合法ꎬ其违反了池州市人民政府制定的«池州市主城区被征地农民就业培训和社会保障工作暂行办法»(以下简称«暂行办法»)ꎮ法院举行听证会ꎬ同时邀请制定机关池州市人民政府和贵池区人民政府到庭发表意见ꎮ池州市人民政府在听证程序中说明ꎬ 两个规范性文件解决的不是同一事项ꎬ不存在冲突问题ꎬ再审申请人关于违反上位法规定的再审理由ꎬ是对规范性文件的错误理解 ꎮ①实际上ꎬ对两个文件所涉及的养老保险条款分析会发现ꎬ«实施办法»规定的是养老保险资金筹集问题ꎬ«暂行办法»规定的是养老保险金发放问题ꎬ两个文件是否针对 同一事项 以及是否存在冲突ꎬ具有专业知识的法官只要进行文义解释和条文比对即可作出判断ꎬ再要求制定机关作出解释没有实质意义ꎮ其次ꎬ规范性文件不合法认定标准无须制定机关作出说明ꎮ从«‹行政诉讼法›解释»第１４８条规定看ꎬ②对规范性文件进行一并审查主要限于职权㊁内容和制定程序等方面ꎬ而不合法认定标准无须听取制定机关陈述意见法官即可自行判断ꎮ其一ꎬ关于制定机关职权问题ꎬ即判断制定机关是否超越 法定职权或者超越法律㊁法规㊁规章的授权范围 ꎮ事实上ꎬ制定机关职权范围已在具体的法律㊁法规㊁规章中作出明确规定ꎬ而且这些法律㊁法规㊁规章都是公开化的规范ꎬ法官很容易据此确定制定机关具有哪些职权及职权的大小ꎬ无须制定机关再作出说明ꎮ其二ꎬ关于规范性文件冲突问题ꎬ即判断规范性文件是否 与法律㊁法规㊁规章等上位法的规定相抵触 ꎮ规范性文件都是依据上位法和相关政策制定的ꎬ将其与上位法相关条款对照ꎬ从文义解释角度即可作出判断ꎮ法官的职业身份和专业素质决定其在此问题上具有发言权ꎬ更能准确地作出对照和判断ꎬ无须制定机关再作出说明ꎮ 规范性文件是否与上位法相抵触ꎬ这本质上是一种法律判断ꎮ法律判断是法院的专长所在ꎬ其他主体的法律意见更多的只是参考ꎬ而并非必需ꎮ [５]其三ꎬ关于增加义务和减损权益问题ꎬ即判断规范性文件是否存在 没有法律㊁法规㊁规章依据ꎬ违法增加公民㊁法人和其他组织义务或者减损公民㊁法人和其他组织合法权益 ꎮ此项内容可从有无上位法依据两个方面理解:在无上位法依据情况下ꎬ规范性文件中对公民增加义务和减损权益为违法ꎬ法官可以直接作出判断ꎻ在有上位法依据情况下ꎬ规范性文件中公民义务和权益比上位法增加或减少为违法ꎬ法官也可以直接作出判断ꎮ其四ꎬ关于制定程序问题ꎬ即规范性文件是否 未履行法定批准程序㊁公开发布程序ꎬ严重违反制定程序 ꎮ在行政规范性文件法治化背景下ꎬ规范性文件都是制定机关依法通过专门和严格的程序制定出来的ꎬ法定批准和公开发布是必经环节ꎬ也是规范性文件生效的前提ꎮ因此ꎬ规范性文件制定不存在不公开５９ ①②详见最高人民法院(２０１８)最高法行申３３１２号行政裁定书ꎮ«‹行政诉讼法›解释»第１４８条规定: 人民法院对规范性文件进行一并审查时ꎬ可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序㊁作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行ꎮ有下列情形之一的ꎬ属于行政诉讼法第六十四条规定的 规范性文件不合法 :(一)超越制定机关的法定职权或者超越法律㊁法规㊁规章的授权范围的ꎻ(二)与法律㊁法规㊁规章等上位法的规定相抵触的ꎻ(三)没有法律㊁法规㊁规章依据ꎬ违法增加公民㊁法人和其他组织义务或者减损公民㊁法人和其他组织合法权益的ꎻ(四)未履行法定批准程序㊁公开发布程序ꎬ严重违反制定程序的ꎻ(五)其他违反法律㊁法规以及规章规定的情形ꎮ的内部程序ꎬ制定机关也无须对制定程序的合法性作出说明ꎮ最后ꎬ制定机关的倾向性意见无助于规范性文件审查ꎮ理论上ꎬ制定机关是规范性文件的解释主体ꎬ其作出的解释更权威ꎬ其陈述意见更能澄清规范性文件含义方面的疑惑ꎮ对规范性文件解释ꎬ应当 严格依照规范性文件条文的字面含义进行解释ꎬ既不扩大ꎬ也不缩小 [３]１７９－１８０ꎮ但在实践中ꎬ部分制定机关及其工作人员出于维护自身利益㊁单位形象和决策权威的考虑ꎬ所陈述的意见往往带有明显的倾向性ꎬ尤其是意识到规范性文件可能出现不合法情形时ꎬ总是想方设法说明规范性文件的合法性ꎬ甚至给出牵强附会的解释理由ꎮ这种具有倾向性的意见ꎬ不仅难以客观解释规范性文件真正的含义ꎬ而且一定程度上会干扰规范性文件的审查ꎮ例如ꎬ在 陶启军诉贵定县盘江镇人民政府案 中ꎬ原告请求附带审查被告规划行政强制行为所依据的规范性文件ꎬ即贵定县人民政府制定的«贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法»(以下简称«管理办法»)第１２条规定的处罚主体的合法性ꎮ①因为该规定的处罚主体是镇人民政府㊁街道办事处ꎬ而作为其上位法的«土地管理法»第７７条已明确处罚主体是 县级以上人民政府土地行政主管部门 ꎬ②«管理办法»与«土地管理法»在处罚主体上存在明显差异ꎮ而法院依据«‹行政诉讼法›解释»第１４７条规定ꎬ听取并采纳了制定机关贵定县人民政府的陈述意见ꎮ从贵定县人民政府陈述意见上看ꎬ贵定县人民政府认为«管理办法»与«土地管理法»相关规定并不矛盾ꎬ并对«管理办法»第１２条作如下解释: 镇(街)在实施辖区内农村建房管理活动中ꎬ发现未经批准或者采取欺骗手段骗取批准ꎬ非法占用土地建住宅等违法行为的ꎬ将违法线索移送县人民政府土地行政主管部门调查处理ꎮ ③不难看出ꎬ贵定县人民政府的陈述意见非常牵强ꎬ不仅对规范性文件与上位法不统一予以回避ꎬ而且人为地对«管理办法»第１２条规定进行扩大解释ꎬ即增加乡人民政府㊁街道办事处 将违法线索移送县人民政府土地行政主管部门调查处理 环节ꎬ这是带有倾向性的陈述意见ꎮ可见ꎬ制定机关的倾向性陈述意见ꎬ不仅会偏离规范性文件原有含义ꎬ而且会误导审查法官的判断思路ꎬ无助于规范性文件的合法性审查ꎮ㊀㊀三、听取制定机关意见所引发的其他问题根据«‹行政诉讼法›解释»第１４７条规定ꎬ在规范性文件附带审查中听取制定机关意见ꎬ可以使制定机关为法院提供更多的规范性文件制定依据ꎬ包括实体法依据和程序法依据ꎬ从而节省法院寻找依据的时间ꎬ并能根据这些依据作出更为客观的判断ꎮ但该条适用也会引发一些问题ꎬ将对规范性文件附带审查带来不利影响ꎮ首先ꎬ增加法官审查压力ꎮ«‹行政诉讼法›解释»第１４５条规定: 公民㊁法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的ꎬ由行政行为案件管辖法院一并审查ꎮ 这表明ꎬ行政案件审理及规范性文件审查管辖的法院是一致的ꎬ而法院对规范性文件审查是附带审查不是全面审查ꎮ事实上ꎬ 我国法院系统过度科层化的权力组织结构和司法权的行政化因素所决定的法官行为逻辑ꎬ导致了法院对行政规范性文件实施司法审查能力的不足 [６]ꎮ而且我国大多数行政案件由基层法院管辖ꎬ如果被告的级别较高ꎬ一并审查所适用的规范性文件制定机关级别更高ꎬ所适用的是上级行政机关制定的规范性文件ꎬ甚至是国家部委㊁省级政府制定的规范性文件ꎮ一般而言ꎬ被告至少适用同级别行政机关制定的规范性文件ꎬ很少或不可能适用下级行政机关制定的规范性文件ꎮ因此ꎬ在审查过６９①②③«贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法»第１２条规定: 农村居民建房过程中有违法行为的ꎬ由镇人民政府㊁街道办事处按以下规定进行处理:(一)未经批准或者采取欺骗手续骗取批准ꎬ非法占用土地建住宅或超过批准面积占用土地建住宅的ꎬ依照«土地管理法»第七十七条处罚«土地管理法»(２００４年修正)第７７条第１款规定: 农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准ꎬ非法占用土地建住宅的ꎬ由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地ꎬ限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋ꎮ 这一规定目前体现在«土地管理法»(２０１９年修改)第７８条第１款ꎮ详见贵州省龙里县人民法院(２０１８)黔２７３０行初１号行政判决书ꎮ程中ꎬ级别较高制定机关对规范性文件合法性提出意见ꎬ或出庭对规范性文件进行陈述ꎬ这本身就会给审查法官带来很大压力ꎮ此外ꎬ制定机关所陈述的意见ꎬ一般都力图说明规范性文件的合法性ꎬ并极力表达该规范性文件规定的必要性和对行政管理的重大意义ꎻ力图说服法官不能认定该规范性文件违法ꎬ以及被认定违法后可能产生的严重后果等ꎮ特别是高级别行政机关根据听取制定机关意见程序提出意见或出庭陈述ꎬ法官的审查压力会更大ꎮ面对规范性文件审查ꎬ一些法官存在不敢或不愿审查的问题ꎬ这是目前为止很少有规范性文件被认定为违法的原因之一ꎮ而且有些本可以认定违法的规范性文件ꎬ因为制定机关的陈述意见ꎬ法院却倾向于接受制定机关意见ꎬ使得认定方向发生逆转ꎮ例如ꎬ在陶启军诉贵定县盘江镇人民政府案 中ꎬ制定机关认为«管理办法»第１２条与上位法并不矛盾ꎬ 只是被告在理解«贵定县城镇规划区外农村居民建房管理办法»第１２条之内容时存在偏差 ꎬ法院采纳了制定机关意见ꎻ在 章新宝诉池州市贵池区人民政府案 中ꎬ法院认为 在上位法制定机关对规范性文件的合法性予以认可ꎬ并且不存在与更上一级法律㊁法规㊁规章等上位法规定相抵触的情况下ꎬ应当尊重上级机关的意见 ꎮ实际上ꎬ在听取制定机关陈述意见后ꎬ法官对规范性文件认定存在两种可能及影响:第一种可能是ꎬ法官出于制定机关的压力ꎬ使得本该被认定违法的规范性文件却违心地认定合法ꎬ有悖于规范性文件附带审查制度设计的初衷ꎬ也难以达到对相对人权利保护和促进依法行政的目的ꎻ第二种可能是ꎬ如果法官不顾制定机关意见ꎬ按照自己的理解作出判断ꎬ认定规范性文件违法ꎬ就会将法院推向制定机关对立的一面ꎬ对行政审判带来不利影响ꎮ其次ꎬ制定机关身份难以界定ꎮ如果听取制定机关意见或制定机关出庭陈述意见ꎬ那么制定机关是以什么身份出现ꎬ作为证人还是作为第三人?这是规范性文件附带审查中听取制定机关意见制度不可回避的问题ꎮ证人往往是指当事人以外的㊁向专门机关陈述自己掌握的有关案件真实情况的人[７]ꎮ制定机关将规范性文件制定的相关情况向法院陈述ꎬ尤其是说明规范性文件的合法性ꎬ就像证人提供证言一样ꎬ具有为案件审理中某些问题提供证明的作用ꎬ具备证人行为的特点ꎮ但其又不像证人ꎬ因为适格的证人一般要求与案件之间没有利害关系ꎬ只有这样才能客观地陈述情况ꎮ而制定机关对规范性文件合法性提供陈述意见ꎬ具有很大的利益关系和明显的倾向性ꎬ其目的是表明其制定的规范性文件合法或不违法ꎬ因此制定机关不具有真正意义上证人的特点ꎮ有学者认为: 从出庭陈述意见的行为看ꎬ似乎可以归属于证人ꎬ其陈述意见相当于提供证人证言ꎬ但是考虑到法院还要对规范性文件作出处理建议ꎬ似乎作为第三人更为合适ꎮ [１]４２事实上ꎬ制定机关作为第三人也不合适ꎮ第三人是指与提起行政诉讼的行政行为或者同案处理结果有利害关系的ꎬ并可能受到行政诉讼审理结果影响ꎬ依本人申请并经批准或由人民法院通知参加诉讼的公民㊁法人或者其他组织[８]ꎮ规范性文件审查结果既与被告行政行为合法性存在利害关系ꎬ也会对制定机关的权威性产生不利影响ꎬ甚至赋予制定机关独立请求权ꎬ使得制定机关在形式上符合行政诉讼第三人的特点ꎮ但行政诉讼中的第三人只涉及行政行为问题ꎬ不涉及规范性文件制定问题ꎬ规范性文件也不是法院裁判的事项ꎬ行政行为合法性认定结果与制定机关并无利害关系ꎮ因此ꎬ制定机关不符合真正意义上第三人的特征ꎮ制定机关身份界定不明问题将成为该制度实施的难点ꎬ也会加剧其出庭陈述效力认定的难度ꎮ最后ꎬ救济权利有待明确ꎮ如果将听取制定机关意见作为认定规范性文件不合法的必经程序ꎬ或将准许制定机关出庭陈述意见作为一个程序ꎬ必将带来一系列后续问题ꎬ典型问题是制定机关是否具有救济权利及救济权利如何实现?制定机关陈述意见后ꎬ如果法院没有采纳其意见ꎬ而是认定规范性文件违法或不合法ꎬ在一审判决后ꎬ作为制定机关是否可以就规范性文件问题提出上诉ꎬ要求二审法院进行重新认定?如果不允许上诉ꎬ那么制定机关是否可以要求法院进行复议?实际上ꎬ«行政诉讼法»虽然对回避㊁执７９。
行政诉讼中附带审查规范性文件研究
行政诉讼中附带审查规范性文件研究李小菲【摘要】文中对规范性文件附带审查的要点进行分析,对完善法院附带审查规范性文件提出建议,并对行政机关如何加强规范性文件管理工作提出自己的看法,以期强化司法审查的监督功能,更好地约束和规范行政机关依法行政.【期刊名称】《中国海事》【年(卷),期】2016(000)008【总页数】3页(P31-33)【关键词】行政诉讼;审查;规范性文件【作者】李小菲【作者单位】新港海事局,天津300456【正文语种】中文【中图分类】U675.86规范性文件，是指各级机关、团体、组织制发的，用于规范和约束相对人行为的文件，通常有广义与狭义之分。
本文所称规范性文件，是指行政机关及法律、法规授权的组织，针对不特定多数人制定的具有普遍约束力，能反复适用的行政措施、决定、命令、指示等文件的总称。
因与针对特定对象做出的具体行政行为相区别，规范性文件也被称为抽象行政行为。
在日常工作中，行政机关往往把规范性文件作为实施行政行为的直接依据。
但从法律效力上讲，这些规范性文件并不是正式的法律渊源，对法院不具有约束力，旧《行政诉讼法》也并未将其纳入司法审查范围。
随着社会的发展，这类文件数量愈加庞大，有的越权制定；有的内容冲突；有的错误设定权利义务，如将其作为执法依据，合法性必然遭到质疑，引发行政诉讼。
在这种背景下，2015年5月实施的《行政诉讼法》规定，相对人在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求审查其所依据的规范性文件。
这就赋予了法院对规章以下级别规范性文件进行司法审查的权力，改变了“红头文件不可诉”的局面。
无论从保护行政相对人权益角度，还是限制行政机关滥用立法裁量权角度看，皆有重大意义。
规范性文件附带审查是指人民法院在行政诉讼中，根据当事人的请求，在对行政行为进行合法性审查时一并对其依据的规范性文件进行审查。
规范性文件附带审查要把握以下要点：（一）申请主体适格只有认为其合法权益受到行政行为侵犯或认为与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，才有权提出附带审查请求，除此之外任何其他人员均无权提出。
浅谈规范性文件审核管理工作中的问题和对策
浅谈规范性文件审核管理工作中的问题和对策加强对规范性文件的审核备案管理，对于规范政府和部门的行政执法行为，具有十分重要的意义.为此，结合工作实践，就当前规范性文件审核备案管理工作中存在的一些问题及对策谈一些个人看法。
一、存在问题（一）规范性文件界定不清，多备漏备现象普遍规范性文件广义上讲是各级行政机关用以指导人们社会活动的行为规范和进行管理经济、社会事务的主要手段，是行政机关实施法律、法规、规章，履行行政管理职能的重要方式。
因此从概念上理解应当是只要对管理相对人产生影响和要求的均应属规范性文件.但在实际工作中，作为政府和行政机关，本身就是管理社会公共事务的部门，在日常的工作中,除了个别只涉及内部管理，纯内部事务的活动外，都不可避免地与外界管理对象产生联系,因此，在文件的制定中也均会涉及相对人的权利和义务，比如年初制定的工作要点、工作计划、工作安排中的职责划分和有关执法工作的纪检监察类文件等从严格意义上说对于管理对象均有直接或间接的影响，应当属于规范性文件，但在其文件内容上规范性特征不明显，发放范围有限，只是做为单位或系统内部的文件要求进行学习、贯彻和落实，并没有面向全社会发布,该类文件是否按照规范性文件进行报备,没有明确的要求,仅从备案审核人的个人理解进行文件管理，多备漏备现象不可避免。
（二)文件制定主观随意性大，存在违法现象部分行政机关的领导及其工作人员习惯于用行政手段开展工作、处理问题，法制意识淡薄，迫于工作压力，在制定规范性文件时,追求规范性文件的“力度"，提高行政管理的“效率”，违法设定了许多条款和内容。
还有一些过分追求开拓创新，对于一些管理新方法新举措缺少论证,或是仅仅根据上级领导的讲话、批示，不经调查研究，不走法定程序，草草出台文件，导致文件出现违法内容。
与法律法规内容相抵触，影响文件和法律法规的执行力,行政诉讼和行政复议败诉，不仅严重影响规范性文件的严肃性和权威性，还直接影响政府和行政机关的公信力。
行政诉讼中规范性文件合法性审查的限度
行政诉讼中规范性文件合法性审查的限度2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定对《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）进行修订，新修订的《行政诉讼法》自2015年5月1日起施行，其中对规范性文件的附带性审查作出了明确的规定。
《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
”第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。
”两条款的规定，赋予了行政相对人在对具体行政行为提起行政诉讼的同时可就被诉行政行为所依据的规范性文件的合法性提出附带审查请求的权利，这一制度的积极意义毋庸置疑。
为了配合实践中具体操作的需要，2015年4月20日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）明确了相对人提出附带审查请求的时间并就人民法院对于不合法的规范性文件的处理方式做了细化，《适用解释》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。
”本文以实践中的行政诉讼案例为切入点，就规范性文件附带审查的限度把握及困惑提出一点见解。
一、附带审查的规范性文件的范围界定（一）规范性文件一般概念对于规范性文件的理解通常分为广义和狭义两种情况。
广义理解，一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。
狭义理解，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。
行政诉讼规范性文件的附带审查
行政诉讼中规范性文件的附带审查今天给大家带来的是法考中的常考点也是难点，行政诉讼规范性文件的附带审查。
一、规范性文件的性质一般性规范文件，也称有普遍约束力的决定、命令，是《中华人民共和立法法》未作规定的法律规范，属于法的非正式渊源，具体包括国务院和地方各级政府制定的其他规范性文件，国务院部门和地方各级政府工作部门制定的其他规范性文件，以及被授权组织制定的其他规范性文件。
二、行政诉讼中规范性文件的附带审查由于规范性文件具有普遍约束力，因此不能直接针对规范性文件提起诉讼，只能对依据规范性文件作出的行政行为起诉时，一并对该规范性文件提出附带审查。
（一）附带审查的规范性文件的范围依据《行政诉讼法》第五十三条，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
对行政法规、规章，以及国务院发布的任何规范性文件都不能提起附带审查。
因此考生在判断是否能提起附带审查的时候要判断文件的性质以及制定主体。
（二）提出附带审查的时间根据司法解释，对规范性文件提出附带审查，应当在一审开庭前提出，有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。
（三）法院附带审查的程序1.人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。
2.制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。
3.行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性进行审查。
（四）审查处理的后果1.法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据2.法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理中予以阐明。
作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。
行政规范性文件合法性审核的实践困境及对策
陕西国防职教研究Shaanxi Guofang Vocational Education Research第30卷第1期2 0 2 0年3月Vol. 30No. 1Mar 2020行政规范性文件合法性审核的实践困境及对策石东洋1,李龙军2(1.山东省聊城市司法局，山东聊城252000；2.中共阳谷县委党校，山东阳谷252300)摘要:行政机关制定涉及公民、法人和社会组织权利义务的行政规范性文件，其合法性在于取得法律法规的授权。
行政规范性文件一经实施势必影响公民、法人和社会组织的权利义务。
行政规范性文件的制定与拟定的行政管理 措施需要于法有据。
制定程序合法正当是保障内容合法的基础，通过公开征求意见等程序可保障权利与权力的博 弈平衡，有效制约公权力，维护公众利益％通过合法性审核，确保主体、权限、程序、内容、形式合法，行政规范性文件内容存在的违法问题消灭在萌芽状态。
关键词：规范性文件;合法性审核；运行机制中图分类号:D922.1文献标识码:A 文章编号:SY033—(2020)01 —0022 —04党的十九届四中全会决定中，指出要加强备案 审查制度和能力建设，将违法的规范性文件依法予 以纠正。
加强行政规范性文件合法性审核，是前面推进法治建设的重要手段，通过合法性审核前置过 滤违法问题，保障行政机关制定的规范性文件合法 有效可行，助推行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，能够依法履行职能。
1行政规范性文件合法性审核的法律定位1.1行政规范性文件的特性立法法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法、 行政诉讼法中均有规范性文件一词的表述。
立法法将规范性文件纳入备案审查的范围。
行政处罚法、 政许 、 政 制 规定规 性文件 设定行政处罚、行政许可、行政强制等。
行政诉讼法中的 规定表明规范性文件可以作为行政行为的依据。
“推进政府治理能力现代化必然要用到相应合适的政策工具。
”“行政规范性文件，作为涉及公民、法人 和社会组织权利义务，反复适用的公文，一经发布实施，就具有法律效力”，法律地位和效力低于规章，不 被认为是法律体系的组成部分，但是法治体系的一 部分，依法行政制度体系的组成部分，可以作为行政行为的依据。
行政规范性文件司法审查问题探讨——基于新《行政诉讼法》第53条的有关思考
2018年第5期总第174期福州党校学报39——————————收稿日期：2018-08-20作者简介：卢育兰（1987-），女，福建福清人，中共福州市委党校讲师，主要从事民商法、行政法的研究。
摘要：规范性文件司法审查制度从实践来看仍有不足之处：附带审查方式较为保守，审查范围排除规章造成法律适用冲突，处理结果实效性不强。
因此，建议向直接审查方式转化，审查范围可吸纳规章，建立行政机关回应制度以提高司法建议的实效性，从而构建适合国情的较为成熟的司法审查制度。
关键词：行政规范性文件；审查形式；审查范围；处理建议中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：1674-1072（2018）05-039-03一、对行政规范性文件司法审查制度的理解新《行政诉讼法》第53条与第64条明确了行政规范性文件司法审查的基本内容，司法审查对象是行政规范性文件。
通说认为行政规范性文件是“行政机关为了执行法律、法规和规章以及实现行政目的，制定发布的，除行政法规和规章之外的，具有普遍约束力的决定、命令和行政措施。
”[1]俗称“红头文件”。
行政规范性司法审查制度可以从以下三个方面理解：第一，审查方式为附带审查。
实践中常运用的司法审查方式分别是直接审查和附带审查。
直接审查，是指法院可直接对行政规范性文件是否与上位法相冲突进行审查。
而附带审查，是指法院必须在审理具体的行政诉讼案件时才可对行政规范性文件的合法性进行附带审查。
新《行政诉讼法》规定的审查方式是附带审查，即在行政诉讼案件时，法院根据行政相对人的申请对做出具体行政行为的依据——行政规范性文件是否合法进行审查。
第二，审查对象仅为行政规范性文件。
根据我国现行的行政法律体系，行政机关制定的具有普遍约束力的行为可以分为：行政法规、规章和规范性文件。
新《行政诉讼法》仅赋予人民法院对“行政规范性文件”的附带审查权，对于“行政法规”“规章”则无权审查。
此外，还排除对国务院制定的行政规范性文件的审查权，以免国务院成为被告。
规范性文件附带审查制度研究
规范性文件附带审查制度研究作者：杨舒来源：《法制与社会》2020年第13期关键词规范性文件附带审查作者简介：杨舒，三峡大学，本科，研究方向：宪法与行政法学。
中图分类号：D920.4 ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ;文献标识码：A ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ;DOI：10.19387/ki.1009-0592.2020.05.017党的十九大报告对我国全面依法治国作出了重大的决策部署，并作出“建设法治政府，推进依法行政”的决定。
但是，在日常的实践中，一些规范性文件严重影响了法治的权威，甚至损害了人们的合法权益。
例如，一些地方政府或部门出于地方或者部门利益，制定出台的一些规范性文件，并以这些规范性文件作为依据开展非法的行政行为。
为了纠正，甚至杜绝这类非法的行政行为，加强和细化规范性文件审查制度就显得尤为必要。
我国规范性文件附带审查制度分为三个明确的层次。
首先，新修订的《行政诉讼法》确立了规范性文件附带审查制度，明确规定各类相关主体有权提起规范性文件附带审查申请，各级审判机关也有权对该类文件进行合法性的判断。
其次，2018年最高法关于适用行政诉讼法的司法解释进一步明确说明了规范性文件附带审查制度中关于提出审查请求的时间、审判机关的管辖范围、听取制定机关的意见、審查后的处理方式等。
最后，最高法发布了首批规范性文件附带审查相关典型案例。
这些典型案例对不存在违法情形的规范性文件给予了积极认可，对规范性文件附带审查时积极征求了制定机关的意见给予了积极确立。
因此，这些典型案例不但有效的规范了行政机关制定规范性文件的行为，也为各级审判机关审理相关案件提供了参考，具有极强的指导性和时效性。
总体上来看，规范性文件附带审查制度的重要性体现在以下三个方面。
首先，规范性文件附带审查制度有助于规范政府规范性文件制定工作，促进政府的依法行政行为，实现法治政府的“法治政府”的建设。
规范性文件行政诉讼
规范性文件行政诉讼随着我国法治建设的不断深入，规范性文件越来越多地应用于行政管理中，其重要性也越来越受到人们的关注。
规范性文件由行政机关制定，对于规范行政行为，提高行政效率和质量，保护公民、法人和其他组织的合法权益起着重要作用。
但是，在实际执行中，规范性文件也会出现一些问题，比如某些部门滥用规范性文件，甚至违法，侵犯公民的合法权益。
因此，出现这些情况时，公民可以向行政机关提起规范性文件行政诉讼，来维护自己的合法权益。
一、规范性文件行政诉讼的基本概念规范性文件行政诉讼是指公民、法人或其他组织依照规定以规范性文件的制定和实施为争议对象，向人民法院起诉的一种行政诉讼。
在规范性文件行政诉讼中，法院审理公民、法人或其他组织对规范性文件制定、发布、执行等方面的行政行为是否合法，以保护诉讼人的合法权益。
规范性文件行政诉讼是行政法诉讼的一种，它与普通行政诉讼的区别在于，其争议点主要是行政机关制定或实施规范性文件的合法性，而非具体的行政行为本身。
同时，规范性文件行政诉讼也有其特殊性，诉讼人在起诉时可以要求将制定、发布或实施的规范性文件撤销或改正，以达到行政机关很难通过其他行政手段解决的效果。
二、规范性文件制定、发布、执行的合法性标准在规范性文件行政诉讼中，诉讼人要求撤销或改正规范性文件，就要证明这个规范性文件的制定、发布或执行存在合法性问题。
那么，在规范性文件制定、发布、执行中，哪些行为是合法的，哪些是不合法的呢？根据我国法律规定，规范性文件的制定、发布、执行需要遵循以下法律标准：1. 合法性标准行政机关在制定、发布和执行规范性文件时，必须遵守法律、法规、部门规章的规定，不得超越其权力范围和工作职责。
否则，将会违反合法性标准。
2. 公开性标准行政机关制定、发布规范性文件时应当按照法律规定公开相关信息，否则将会违反公开性标准。
3. 公正性标准行政机关在制定、发布和执行规范性文件过程中应当做到公正、公平、诚信，不得有损公共利益或他人合法权益，否则将会违反公正性标准。
《行政规范性文件附带性审查研究》范文
《行政规范性文件附带性审查研究》篇一一、引言行政规范性文件是行政机关依法制定，具有普遍约束力的行为规范。
其制定与实施，对于维护社会秩序、保障公民权益、促进社会公平正义具有重要意义。
然而，由于各种原因，行政规范性文件可能存在一些不当之处，甚至与法律法规相冲突。
因此，对行政规范性文件进行附带性审查，显得尤为重要。
本文将对行政规范性文件附带性审查的内涵、现状及存在问题进行深入分析，并探讨相应的完善对策。
二、行政规范性文件附带性审查的内涵行政规范性文件附带性审查是指，在行政诉讼过程中，人民法院对被诉行政行为所依据的行政规范性文件进行合法性、合理性的审查。
其目的是确保行政规范性文件的合法性和有效性，防止其与法律法规相冲突，从而保障公民的合法权益。
三、行政规范性文件附带性审查的现状及存在问题目前，我国对行政规范性文件的附带性审查已取得一定成效，但仍然存在以下问题：1. 审查标准不明确。
由于缺乏明确的审查标准，导致人民法院在审查过程中存在较大的自由裁量权，容易出现“同案不同判”的现象。
2. 审查力度不够。
部分地区和部门对行政规范性文件的审查力度不够，导致一些违法或不当的行政规范性文件得以实施。
3. 监督机制不完善。
现行法律对行政规范性文件的监督机制不够健全，难以对违法或不当的行政规范性文件进行有效制约。
四、完善行政规范性文件附带性审查的对策针对上述问题，本文提出以下完善对策：1. 明确审查标准。
应当制定明确的审查标准，包括合法性标准和合理性标准，以规范人民法院的审查行为。
2. 加强审查力度。
各级人民政府和法院应当加强对行政规范性文件的审查力度，及时发现和纠正违法或不当的行政规范性文件。
3. 完善监督机制。
应当建立健全行政规范性文件的监督机制，包括内部监督和外部监督相结合的方式，以实现对行政规范性文件的全面、有效监督。
五、结论行政规范性文件附带性审查是保障公民权益、促进社会公平正义的重要手段。
通过对行政规范性文件进行合法性、合理性的审查，可以确保其与法律法规相一致，防止其侵犯公民的合法权益。
规范性文件司法审查认定不合法后的处理研究
2023-11-01CATALOGUE目录•规范性文件司法审查概述•规范性文件司法审查认定不合法的情况•规范性文件司法审查认定不合法后的处理方式•规范性文件司法审查认定不合法后的预防措施CATALOGUE目录•规范性文件司法审查认定的不合法对其他领域的影响•研究结论与展望01规范性文件司法审查概述含义规范性文件司法审查是指法院对行政机关制定的规范性文件进行合法性审查，并作出是否合法的判断。
与抽象行政行为审查的区别抽象行政行为审查是立法审查的一种，而规范性文件司法审查属于司法审查。
规范性文件司法审查的含义通过司法审查可以保护公民的权利免受不合法的规范性文件的侵害。
规范性文件司法审查的必要性保护公民权利司法审查有助于监督行政机关依法行政，防止行政机关滥用权力。
监督行政机关司法审查有助于维护国家法制的统一性和权威性。
维护法制统一标准合法性标准包括制定主体的合法性、制定程序的合法性、内容的合法性等方面。
程序司法审查的程序包括起诉、受理、审查、裁决等环节。
审查过程中，法院可以要求制定机关提供有关文件和资料，并可以听取制定机关的陈述和申辩。
最终，法院根据审查情况作出裁决，裁决具有法律效力，制定机关必须遵守。
规范性文件司法审查的标准和程序02规范性文件司法审查认定不合法的情况违反法律法规的情况违反法律法规的规定规范性文件在制定过程中未遵循相关法律法规的规定，导致其内容与上位法相悖。
超越法律法规的权限规范性文件在制定过程中超越了法律法规所赋予的权限范围，涉及越权问题。
涉及法律法规的冲突规范性文件与上位法或同位法存在冲突，涉及法律法规的适用问题。
03侵害法人和其他组织合法权益规范性文件侵害法人和其他组织的合法权益，如影响其正常经营、限制其发展等。
侵害公民、法人和其他组织合法权益的情况01侵害公民人身权利规范性文件涉及限制公民人身自由、侵犯公民隐私权等行为。
02侵害公民财产权利规范性文件涉及剥夺公民财产权、强制征收等行为。
规范性文件备案审查中的几个理论和实践问题
规范性文件备案审查中的几个理论和实践问题董高群我国是单一制的社会主义国家，实施规范性文件备案审查制度，是维护法制的统一和尊严，完善统一、有序、公平竞争的市场的客观需要。
监督法实施以来，这项制度有序推进，稳步发展，成效明显，但也面临一些理论和实践问题。
一、规范性文件审查是否包含合宪性审查，如何实施1.从世界各国宪法规范和宪法实践来看，合宪性审查不等同或者包含于合法性审查宪法是国家的根本大法，治国安邦的总章程，具有最高法律地位。
任何规范性文件，包括法律、法规、规章，都不得与之相抵触。
不同国家，因为政治、经济、文化、历史传统的差异，合宪性审查的方式千差万别、各具特色。
比如美国，自1803年“马伯里诉麦迪逊案”后形成了由司法机关作为合宪性审查机关的体制。
在这一体制中，不仅最高司法机关有审查权，地方法院也有审查权;不仅审查合宪性，也审查合法性。
同时，这种审查仅限于附带性审查，即以争讼为前提，所审查的仅限于与诉讼有关的法律、法规和规范性文件[1]。
比如英国，因为奉行“议会至上”原则，形成了代议机关为合宪性审查机关的体制。
英国是不成文宪法国家，宪法由宪法性法律、惯例、判例组成。
法律性文件是否符合宪法，由议会（不包括地方议会）审查。
其中，对议会立法的合宪性审查依赖于议会本身在法案审议程序中的自我监督;对行政立法主要通过备案、批准和审议等方式进行审查[2]。
比如法国，由1799年设立的护法元老院演变而成的由独立机关作为合宪性审查机关的体制。
法国宪法委员会对法律的合宪性审查是一种事先审查，它在法律通过之后颁布之前进行。
审查分为两大类：一是必须经过宪法委员会审查才能公布实施的立法，即各类组织法和议会规则;二是应总统、总理、国民议会议长、参议院、议会议员的请求。
两类均不涉及具体案件。
对于行政立法，议会、上级行政机关、行政法院均可以审查，其中，行政法院可以确认行政立法无效[3]。
比如德国，与法国类似但有所不同。
德国宪法法院合宪性审查有三种：一是普通法院在审理案件时，遇到所适用的法律合宪性问题，必须中止审理，并向联邦宪法法院提出申请，要求对法律的合宪性进行审查;二是联邦、州政府或者联邦议会三分之一的议员提出，申请合宪性审查;三是自然人、法人或者团体因其宪法权利受到政府侵害，在穷尽了所有其他救济手段后，可以向宪法法院提起诉讼[4]。
规范性文件备案审查工作的现状、问题与对策
规范性⽂件备案审查⼯作的现状、问题与对策2019-09-19规范性⽂件备案审查制度是规范⾏政⾏为的重要监督⼿段，是推进依法⾏政进程的重要保障。
做好规范性⽂件审查备案⼯作对于维护社会主义法制统⼀，全⾯推进依法⾏政，建⽴法治政府具有⼗分重要的意义。
国务院法制办先后在合肥、郑州和南昌三次专门召开了规范性⽂件备案⼯作座谈会，着⼒推进这项⼯作。
相对其他县（市）级政府，我市规范性⽂件备案⼯作起步较早，2003年即建⽴了规范性⽂件备案制度。
在各级政府的正确领导下，经过多年来不断地发展和完善，我市规范性⽂件备案审查⼯作取得了较好的成绩，⼀、我市规范性⽂件备案审查⼯作开展情况（⼀）规范性⽂件备案审查⼒量⽐较强我市历来重视规范性⽂件备案审查，早在2003年之前就确定由市政府法制办为规范性⽂件专门备案审查机构，并在多年实践的基础上，于2003年制定《胶南市⾏政机关规范性⽂件制定与备案审查办法》（南政办发[2003]61号），正式确⽴规范性⽂件备案审查制度。
2005年，为进⼀步加⼤规范性⽂件备案审查⼯作⼒度，市政府⼜重新制定了《胶南市⾏政机关规范性⽂件管理办法》，把部门规范性⽂件从事后备案变为事前审查，未经审查同意的，不得。
在建⽴和完善管理办法的同时，市政府注重加强规范性⽂件备案审查⼯作的领导、组织和队伍建设，在全市成⽴了规范性⽂件备案审查⼯作领导⼩组，由市长任组长，法制办主任为副组长，确定市政府法制办负责全市规范性⽂件管理⼯作；市政府每年为法制办核拨规范性⽂件备案审查专项经费，保障规范性⽂件备案审查⼯作顺利开展。
（⼆）规范性⽂件管理的⼯作制度⽐较完善⼀是制定了规范性⽂件公开征求意见制度。
⽬前我市不仅采取多种形式做好规范性⽂件公开⼯作，⽅便公众查询，接受公众监督。
同时做到规范性⽂件均要通过公开征求意见、召开座谈会、论证会、听证会等形式征求意见。
⼴泛集中民智，充分反映民意，不断扩⼤规范性⽂件审查的公众参与度，提⾼了规范性⽂件审查的⽔平。
行政规范性文件附带审查制度
行政规范性文件附带审查制度作者：张洁来源：《职工法律天地·下半月》2018年第04期摘要：新《行政诉讼法》确立的行政规范性文件附带审查制度为我国司法审查制度带来了新时代，推动了我国的法治建设。
但新法关于审查标准的规定仅笼统的定为合法性审查标准，而对于它的具体内涵并无其他相关规定。
因此，不同的法官在具体运用该标准时可能赋予其不同的内容，而这可能导致同一个规范性文件产生不同的认定结果，从而影响到司法的权威性。
关键词：行政规范性文件；附带审查制度；审查标准；问题研究一、问题提出行政规范性文件是新《行政诉讼法》修改中最具亮点的制度，而审查标准作为衡量规范性文件是否合法的尺度，其重要性可想而知。
然而新法关于审查标准的规定仅用两个条文将其笼统概括为合法性审查标准，对其具体内容并无任何涉及。
①这使得法官在审判实践中无法统一审查标准，这严重影响到该制度运行的实效性。
因而，笔者通过观察实践中的司法案例，认为法律应当从以下几方面明确合法性标准的内涵。
二、主体合法性审查主体地位是否合法是审查规范性文件是否合法的首要标准，因为只要主体被认定为不合格就可以直接导致该规范性文件被视为违法，而这种违法性判断将直接导致法院无需对该规范性文件的内容及其他方面进行合法性审查。
因而，主体的合法性审查是法院对规范性文件合法性审查的起点。
同时《行政诉讼法》第五十三条对规范性文件的制订主体也进行明确的规定，这可以说是要求法官在具体审查规范性合法性时，需要对制订主体进行合法性审查的法律依据。
法院在具体审查主体地位的合法性时，应当以法律规定为参照物对比分析规范性文件的制订主体是否属于法律规定的有权机关。
如果该主体并不属于法律规定的机关群体之一，则直接认定该规范性文件不合法。
反之，如果属于法律规定的主体范畴，则通过合法性审查标准的第一层审查，继而进行其他层次的合法性审查。
当然，对主体进行审查时还需特别注意的是：对于制订主体是否合法的首要要求是该机关属于行政机关，如果连行政机关都不是，那就更谈不上规范性文件审查了。
浅谈规范性文件审核管理工作中的问题和对策
浅谈规范性文件审核管理工作中的问题和对策加强对规范性文件的审核备案管理，对于规范政府和部门的行政执法行为，具有十分重要的意义。
为此，结合工作实践，就当前规范性文件审核备案管理工作中存在的一些问题及对策谈一些个人看法。
一、存在问题（一）规范性文件界定不清，多备漏备现象普遍规范性文件广义上讲是各级行政机关用以指导人们社会活动的行为规范和进行管理经济、社会事务的主要手段，是行政机关实施法律、法规、规章，履行行政管理职能的重要方式。
因此从概念上理解应当是只要对管理相对人产生影响和要求的均应属规范性文件。
但在实际工作中，作为政府和行政机关，本身就是管理社会公共事务的部门，在日常的工作中，除了个别只涉及内部管理，纯内部事务的活动外，都不可避免地与外界管理对象产生联系，因此，在文件的制定中也均会涉及相对人的权利和义务，比如年初制定的工作要点、工作计划、工作安排中的职责划分和有关执法工作的纪检监察类文件等从严格意义上说对于管理对象均有直接或间接的影响，应当属于规范性文件，但在其文件内容上规范性特征不明显，发放范围有限，只是做为单位或系统内部的文件要求进行学习、贯彻和落实，并没有面向全社会发布，该类文件是否按照规范性文件进行报备，没有明确的要求，仅从备案审核人的个人理解进行文件管理，多备漏备现象不可避免。
（二）文件制定主观随意性大，存在违法现象部分行政机关的领导及其工作人员习惯于用行政手段开展工作、处理问题，法制意识淡薄，迫于工作压力，在制定规范性文件时，追求规范性文件的“力度”，提高行政管理的“效率”，违法设定了许多条款和内容。
还有一些过分追求开拓创新，对于一些管理新方法新举措缺少论证，或是仅仅根据上级领导的讲话、批示，不经调查研究，不走法定程序，草草出台文件，导致文件出现违法内容。
与法律法规内容相抵触，影响文件和法律法规的执行力，行政诉讼和行政复议败诉，不仅严重影响规范性文件的严肃性和权威性，还直接影响政府和行政机关的公信力。
浅谈行政规范性文件的附带审查
浅谈行政规范性文件的附带审查
行政规范性文件是指行政机关为规范行政行为和行业活动，制定的指导性、规范性文件。
行政规范性文件可以是行政部门制定的行政规范性文件，也可以是行政主管部门按照权限制定的行业规范性文件，具有指导性、规范性和约束性，对行政行为和行业活动具有重要影响。
为了确保行政规范性文件的合法性、合理性、科学性和适用性，需要进行附带审查。
所谓附带审查是指在行政诉讼过程中，行政审判机关对诉讼标的之外的行政行为合法性问题也进行审查。
行政规范性文件的附带审查主要包括以下几个方面：
一、审查行政规范性文件的合法性。
行政规范性文件必须符合法律法规的规定，不得超越行政机关的职权范围，不得违反人民利益、社会公共利益和国家利益。
二、审查行政规范性文件的合理性。
行政规范性文件应当经过充分的调查研究，符合实际需要和实际情况，不能存在明显的不合理性和错误度。
四、审查行政规范性文件的适用性。
行政规范性文件制定的目的是为了指导和规范行政行为和行业活动，因此必须适用于具体的行政行为和行业活动。
对于具体的案件，行政规范性文件的适用性要根据其具体情况进行审查。
总之，行政规范性文件的附带审查是保证行政行为规范、合法和有效的重要手段。
通过附带审查，可以确保行政规范性文件的合法性、合理性、科学性和适用性，从而提高行政行为的法治化水平，促进行政机关公正、有效履行职责。
行政诉讼中规范性文件的附带审查研究
行政诉讼中规范性文件的附带审查研究随着我国行政法治的不断发展，行政诉讼作为保障公民合法权益的重要途径之一，受到越来越多的关注。
在行政诉讼过程中，规范性文件的合法性和适用性成为了一个重要的问题。
因此，对行政诉讼中规范性文件的附带审查进行研究具有重要的理论和实践意义。
首先，规范性文件是行政行为的重要依据，其合法性和适用性直接关系到行政行为的合法性和合理性。
因此，行政诉讼中对规范性文件进行附带审查是必要的。
附带审查的目的是保障行政行为的合法性，防止行政机关滥用职权，确保公民的合法权益得到保障。
其次，规范性文件的附带审查需要遵循一定的原则和程序。
首先，审查原则包括合法性原则、适用性原则和效力原则。
合法性原则要求规范性文件的制定程序符合法律规定，适用性原则要求规范性文件与具体行政行为相符合，效力原则要求规范性文件具有法律效力。
其次，审查程序应当包括公开听证、征求意见、听取申诉等环节，确保审查过程的公正公平。
此外，规范性文件的附带审查还需要明确审查的标准和方法。
审查标准主要包括合法性标准、适用性标准和合理性标准。
合法性标准要求规范性文件的制定符合法律法规的规定，适用性标准要求规范性文件适用于具体的行政行为，合理性标准要求规范性文件的内容合理、合理程度合理。
审查方法主要包括文字解释法、历史解释法、系统解释法、功能解释法等，以确保审查的准确性和科学性。
最后，加强行政诉讼中规范性文件的附带审查对于完善我国行政法治建设具有重要意义。
通过审查规范性文件，可以进一步规范行政行为，提高行政行为的合法性和合理性。
同时，也可以加强对行政机关的监督，防止行政机关滥用职权。
此外，加强附带审查还可以提高行政诉讼效率，减少诉讼成本，保障公民的合法权益。
综上所述，行政诉讼中规范性文件的附带审查研究具有重要的理论和实践意义。
通过加强审查规范性文件的合法性和适用性，可以进一步完善我国行政法治体系，保障公民的合法权益。
同时，也可以提高行政诉讼的效率和公正性，促进社会稳定和经济发展。
行政诉讼中，规范性文件的一并审查制度简介
⾏政诉讼中，规范性⽂件的⼀并审查制度简介⾏政规范性⽂件，指的是除⾏政法规和规章以外，由⾏政机关制定的具有普遍约束⼒的通知、命令、决定，包括⼀般俗称的“红头⽂件”等规范性⽂件。
虽然由国务院部委或地⽅政府制作的规范性⽂件位阶层级较低，但在实践中却起着较⼤的影响作⽤。
新⾏政诉讼法修改后，对规范性⽂件的合法性审查也纳⼊到司法审判过程中，这有利于从源头上解决⾏政争议。
本⽂简要介绍⼀下⾏政诉讼中规范性⽂件⼀并审查制度的相关情况。
⼀、规范性⽂件审查的对象1、审查的规范性⽂件层级《⾏政诉讼法》第五⼗三条规定，在对⾏政⾏为提起诉讼时，可以对该⾏政⾏为所依据的国务院部门和地⽅⼈民政府及其部门制定的规范性⽂件⼀并提出审查，并明确不含规章。
即，对规范性⽂件的审查仅限于规章以下的规范性⽂件。
2、附带审查，但是⼀项独⽴诉讼请求我们要理解“⼀并”这⼀词的含义，只能在对⾏政⾏为提起诉讼时⼀并提起，即对规范性⽂件的审查不能独⽴成诉，只是附属于⾏政诉讼。
但同时，根据2018年⾏政诉讼法司法解释第六⼗⼋条的规定，请求⼀并审查规章以下规范性⽂件，也构成了⼀项独⽴的诉讼请求，要在诉讼请求中提供明确的⽂件名称或者审查对象。
即当事⼈虽然只能提出附带审查申请，但法院有义务对该规范性⽂件进⾏审查，并在裁判⽂书中作出回应，⽽不能逃避审查，否则就是遗漏诉讼请求。
3、审查范围，仅限于涉案⾏政⾏为所依据的⽂件另外要注意⼀点的是，虽然法律规定了可以对规范性⽂件提出审查申请，但审查的对象仅限于案件涉及的⾏政⾏为所依据或适⽤的规范性⽂件，即⾏政机关认为其实施⾏政⾏为合法性的依据。
⼆、对规范性⽂件审查的程序性规定在2018年⾏政诉讼法司法解释中，就规范性⽂件⼀并审查制度单章作出解释说明，以下就相关程序性问题，总结如下：1、管辖法院：由受理被诉⾏政⾏为案件的管辖法院⼀并审查。
2、提出申请的时间：应当在第⼀审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。
即经过庭审调查，当事⼈才知道⾏政机关作出⾏政⾏为的依据，此时仍可以提出⼀并审查申请。
论法院对规范性文件的附带审查
论法院对规范性文件的附带审查本文属于议论文类型，旨在探讨法院对规范性文件的附带审查制度，分析其必要性和实践问题，并提出相应的建议。
我们需要明确法院对规范性文件的附带审查制度的意义。
这项制度是指在行政诉讼中，法院在审查具体行政行为合法性的对作为该行政行为依据的规范性文件进行审查。
通过这种附带审查，可以纠正规范性文件中的违法内容，维护行政相对人的合法权益，同时促进行政机关依法行政。
接下来，我们需要梳理思路。
应明确附带审查的对象范围。
根据相关法律法规，法院可以附带审查的规范性文件包括规章、规定、通知、决定等。
在审查过程中，应当注重审查的程序和标准。
一般来说，应当遵循行政诉讼的一般程序，同时根据相关法律法规的规定，对规范性文件进行合法性和合理性审查。
在进行附带审查时，需要支持论点。
具体来说，我们需要通过以下论据来证明法院对规范性文件进行附带审查的必要性。
从法理角度来看，法院作为独立的司法机关，应当有权对所有涉及案件的法律依据进行审查。
规范性文件的制定往往涉及到行政机关的职权范围和相对人的权利义务，因此对其进行审查可以确保其合法性和公正性。
通过对规范性文件的附带审查，可以促进行政机关依法行政，提高行政效能和公信力。
我们需要总结观点并提出建议。
本文认为，法院对规范性文件的附带审查制度具有重要的现实意义和理论价值。
通过这种审查，可以保障行政相对人的合法权益，促进行政机关依法行政。
然而，在实践中仍存在一些问题，例如附带审查的范围和标准不够明确、审查程序不够规范等。
因此，建议通过完善法律法规、强化司法监督等方式加以改进和完善。
展望未来，随着社会的发展和法治建设的不断推进，可以预见法院对规范性文件的附带审查制度将会越来越重要。
因此，我们建议在未来的立法和司法实践中，应更加重视该制度的完善和发展，以更好地保障人民群众的合法权益和维护行政机关的公信力。
行政规范性文件是行政机关为了执行法律、法规或者规章，依照法定权限和程序制定并公布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
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行政诉讼中的规范性文件审查问题研究摘要依法治国是将国家一般运行生活依照法律规范来组织管理，为社会秩序的稳定提供基本的制度保证。
新时期的依法治国关键在于行政权力的制约。
权力的使用并不一定是以无法可依的状态导致滥用，也有可能是以一定的规范文件作为依据进行的所谓合法运用。
如果是依照一定的规范性文件进行权力运用的情况，即便是社会秩序或者公民个体的权利被侵犯，也难以对相应的行政权力进行追责。
因此2015年《行政诉讼法》将行政诉讼中涉及行政规范性文件的合法性，纳入司法审查的范围，将规范性文件的附带审查确立为行政诉讼案件中的一项新制度。
行政诉讼不仅对具体的行政行为进行司法追责，也对相应的规范性文件做出司法审查建议。
目前行政诉讼中的附带规范性文件审查制度尚不完善，司法实践中也面临诸多问题，探寻行政诉讼中规范性文件审查制度的合理路径，成为新时期行政诉讼的重要课题。
本文以行政诉讼中规范性文件审查的基本概念开始入手，展开对附带规范性文件审查制度中存在的问题，分析形成这些问题的原因，并对完善附带规范性文件的审查制度提出相应的建议。
关键词：行政诉讼；规范性文件；司法审查Research on the review of normative documents inadministrative litigationAbstractThe rule of law is to organize and manage the country's general operation and life in accordance with legal norms, and to provide basic system guarantee for the stability of social order. The key to the rule of law in the new era lies in the restriction of administrative power. The use of power does not necessarily lead to abuse in a state that cannot be relied on. It may also be the so-called legitimate use based on certain normative documents. If the power is applied according to certain normative documents, even if the social order or the individual rights of citizens are violated, it is difficult to pursue the corresponding administrative power. Therefore, in 2015, the administrative procedure law included the legality of administrative normative documents in administrative litigation into the scope of judicial review, and established the incidental review of normative documents as a new system in administrative litigation cases. Administrative litigation not only pursues judicial responsibility for specific administrative acts, but also makes judicial review suggestions for corresponding normative documents. At present, the review system of the attached normative documents in administrative litigation is not perfect, and there are many problems in judicial practice. To explore the reasonable path of the review system of the normative documents in administrative litigation has become an important topic in the new era of administrative litigation. Starting with the basic concept of normative document review in administrative litigation, this paper analyzes the problems existing in the review system of attached normative documents, analyzes the causes of these problems, and puts forward corresponding suggestions for improving the review system of attached normative documents.Key words: administrative litigation; normative documents; judicial review目录一、行政诉讼中规范性文件审查概述 (1)（一）行政诉讼中规范性文件审查的概念、历史沿革 (1)1.规范性文件审查概念 (1)2.历史沿革 (1)（二）行政诉讼中规范性文件审查的必要性 (1)1.分权制衡理论基础 (1)2. 实现法治国家的迫切要求 (2)3. 司法实践中规范性文件暴露的问题愈来愈多 (2)二、我国行政诉讼中的规范性文件审查之现状与困境分析 (2)（一）当前我国行政诉讼中的规范性文件审查之现状 (2)1. 新《行政诉讼法》生效前的规范性文件审查的司法实践 (2)2. 新《行政诉讼法》第53条的特征 (3)3.我国行政诉讼规范性文件附带审查的意义 (4)（二）困境分析 (5)1. 规范性文件审查的主体 (5)2. 权力机关的审查 (5)3. 机关的审查流于形式 (5)三、行政诉讼中规范性文件审查制度的完善 (6)（一）完善法律法规体系 (6)1. 推动完善立法 (6)2. 加快现行规范性文件的清查与修改 (6)（二）规范性文件审查制度的构建 (6)1. 清晰规范性文件审查的主体 (6)2. 明确规范性文件审查的条件 (6)3. 划定规范性文件审查的标准 (7)（三）推动公众参与 (7)1. 增强公众权利意识、主人翁意识 (7)2. 增强公众监督意识，推动公众参与监督立法全过程 (7)总结 (8)参考文献 (9)论文提要：本文以行政诉讼附规范性文件司法带审查制度作为研究主体内容，从规范性文件司法审查的概念入手，阐述该制度怎样产生，以及在历史上经历的实质性演进。
自该制度正式确立，司法审查成为行政诉讼维护当事人利益的救济渠道。
该制度本身具有其附带从属性的特点决定了该制度虽然提供救济渠道，但仍然面临诸多问题。
尤其是我国本身没有专门的宪法专门法院的情况下，行政规范性文件的附带审查只能从属于具体行政行为的诉讼。
相应的司法审查本身不具有法律意义上的强制力，规范文件的问题仍然最终归于行政机关修正。
因此现行司法审查仍然要不断完善。
本文共8558字。
主要创新观点：行政诉讼附带规范性文件的司法审查制度的历史演进，论述该制度从隐性到新法正式确立的过程。
以此分析新法确立的规范性文件司法审查制度特点和相应的问题。
行政诉讼附带规范文件司法审查因其历史所形成的特点决定了，该制度不具有司法的强制效力，司法审查的制度完善仍然要归于司法机关与行政机关之间的分权制衡，以权力制衡达到最终的目的，只不过现行的建议只能在于呼吁公众的法律权利意识，以社会监督的方式完善司法审查制度。
一、行政诉讼中规范性文件审查概述（一）行政诉讼中规范性文件审查的概念、历史沿革1.规范性文件审查概念新《行政诉讼法》规定法院对行政诉讼过程中涉及的行政规范性文件，有权对规章以下的规范性文件进行附带审查。
因此行政诉讼案件中如果行政相对人认为行政机关实施具体行政行为系违法操作，并侵犯其权利，且认为行政机关所依据的规范性文件本身不合法，可以在提起诉讼的同时一并提出对相应的规范性文件进行司法审查。
2.历史沿革行政规范性文件的司法审查经历较长时间的实践探索。
1989年《行政诉讼法》规定，行政诉讼的被告负有对相应的具体行政行为的举证责任，并提供相应的证据和文件。
这里的规定，并没有直接提及由法院对相应的规范性文件进行审查，但从举证责任和证据出示的角度来说，如果行政行为所依据的规范性文件不能作为合法证据进行出示，或者出示的规范性文件作为证据，但其内容因系不合法而无法对被告行为提供证明力，那么被告即要承担举证不能的责任。
因此该规定实际上可以看作是隐性的赋予法院对相关规范性文件进行审查的权力，也就是规范性文件的隐性审查[1]。
2000年最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，法院审理行政诉讼案件，可以在裁判文书中对合法的规范性文件进行引用。
裁判文书应为法院对案件事实以及证据材料的证明力的最终结论，用裁判文书将规范文件的合法性进行判定，也是以侧面的司法判定过程对文件合法性进行审查。
2004年最高法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知。
提出法院对于涉诉的行政机关实施具体行政行为所依据的规范性文件进行效力判断。
这时候法院较为明确的对文件的效力进行审查，也就涉及对案件的合法性本身进行审查。
2014年《行政诉讼法》修改，新法确立法院对规范性文件的附带司法审查制度。
2015年，2018年最高法两次出台司法解释，对附带司法审查做出更细致的规定。
（二）行政诉讼中规范性文件审查的必要性1.分权制衡理论基础行政诉讼附带规范性文件司法审查是以司法权和行政权的分权制衡理论为基础。
分权思想首先由英国政治思想家洛克提出。
他认为国家的权力分为立法、执行、对外三种权力。
之后孟德斯鸠正式提出三权分立学说1。