公共卫生危机案例分析

三、政府要依法实施危机应对措施，把“非典”等突发性公共卫生事件管理纳入法制 轨道。我国1989年出台的《传染病防治法》并没有为新发传染病的预防和处理提供适 当的法律余地，而03年出现的非典型肺炎也并被我国《传染病防治法》法定的35种危 害较大的传染病之一，因此一方面没有强制就医的法令规定，导致人们的对病情的不 重视以及隐瞒；另一方面政府没有相依的报告，公布疫情，控制和消除该传染病的法 定责任，也没有采取应对和控制疫情的措施。这是我国法律的漏洞和缺失，导致非典 疫情没有在第一时间得到及时的控制。由于“法制不完善，导致在紧急状态下政府行 为难以规范，政府职责和权力得不到明晰，在应对高频度、多领域出现的危机事件时 ，往往显得力不从心。” 所以，2004年4月14日，国务院第四次常务会议制定了《突 发性公共卫生事件的应急条例》，把突发性卫生事件应急处理纳入法制化管理轨道。 “该条例根据《中华人民共和国传染病防治法》的规定，总结了非典型肺炎防治工作 的经验教训，借鉴了国家上一些好的做法，重点解决了突发性公共卫生应急处理工作 中存在的信息不准确、反应不及时、应急准备不足的等问题，确定了应急处理指挥体 制、制定了应急预案及其启动程序、疫情的检测和预警制度、疫情报告、通报和发布 制度，以及人员隔离、群体防护等应急处理的具体措施，以保证突发公共卫生事件应 急处理工作有力、有效、有序地进行。” 该条例的适用范围还包括群体性不明原因疾 病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的突发公共卫生事件的应急处理 工作。
解决方案
一、政府要有危机管理意识，科学判定形势，及时采取有力的应对 措施。 SARS后，国务院已决定建立国家应对突发公共卫生事件应急处理机 制，并颁布了《突发公共卫生事件应急条例》；06年，卫生部修改 突发公共卫生事件监测法，责任报告单位必须在2小时之内报告甲类 传染病等；06年2月，颁布《国家突发公共卫生事件应急预案； 2007年 卫生部：十一五将全面推进卫生应急工作
事件回放
随着疫情在全国的扩散蔓延，政府开始意识到“非典”疫情信息公 开的必要性，但在“非典”疫情信息公开时存在对疫情信息缓报瞒 报的现象。后来缓报瞒报造成疫情形势的恶化唤起了中央领导对“ 非典”疫情信息公开的重视，中央开始对缓报瞒报疫情的有关政府 官员进行行政问责。在疫情揭露之后，中国政府宣布与世界卫组织 积极配合，进一步调查当地疫情发展的状况，共同阻止疫情的进一 步扩大，并在4月20日将防治非典不力的卫生部长张文康、北京市委 副书记孟学农免职。截至到5月19日，全国内地共有SARS病人5236 例，共有26个省（自治区、直辖市）发现SARS病例。 经过各地政府医护人员和民众的努力，非典疫情终于逐渐受控，6月 8日北京首次迎来新增非典病例零记录，6月24日世界卫组织宣布解 除对北京的旅行警告，同时将北京从非典疫区名单中排除。这场突 如其来的“非典”疫情让中华民族经历了一场严峻的考验，也让中 国政府开始重视公共危机应急体系的建立。
六、发挥领袖人物的表率作用，鼓舞士气。“处理突发事件时，必 须采取果断措施，这就需要依靠权威。权威一方面来自严厉的法律 法规及制度，另一方面要依靠领导集体、领袖人物身先士卒的表率 作用来树立。” 领导的带动作用不可小觑，一个有威望、有公信力 的领导集体或领袖人物的行为，对广大群众具有很强的引导作用和 带动影响。“非典”期间，党中央和国务院的领导亲临疫区一线， 关注疫区人民，指挥调度，这在凝聚人心、增强人民群众抗击灾难 的斗志具有很大作用，同时也树立了为人民服务和对人民负责的良 好政府形象。
非典时期
广州街头到处可见
非典时期的北京地铁
非典影响社会生活的方方面面
结婚
学校
众志成城 抗击非典
买醋预防
消毒
小汤山医院最后31名非典患者出院
叶欣
全国优秀党员，五一劳动奖 章和南丁格尔奖章获得者， 人民健康好卫士叶欣护士长 ，为抢救传染性非典型肺炎 患者，以身殉职。
问题认定
1、这种病本身是求知疾病，卫生部门需要掌握足够信息后才能 了解其特征，确定新传染病的爆发模式，这是技术原因； 2、改革开放以来，各级政府职能从政治工作转向经济建设为中 心，一旦发生传染病等公共问题，政府本能反应是为了不影响经 济增长，尽量淡化处理。在非典疫情发生初期，我国政府并未引 起足够的重视，只是将它视为一场“突如其来的灾难事件”，而 未将它确认为公共危机，这表明我们队这场突发性公共卫生危机 缺乏准确的识别和判断能力，对其危害的严重性认识不足，因此 没有对疫情进行及时控制，错过最佳时期，使得疫情大面积扩散 ，最终引起恐慌。 3、体制缺位：公共卫生体系和应急机制的发展滞后 4、投入缺位：政府公共卫生支出的安排不足 5、职能缺位：政府管理公共事务的定位不清晰
全球首份非典调查报告
事件的类型和特征
我国公共卫生突发事件是指：突然发生，造成 或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大 传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业 中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事 件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件 。还有一种解释是突然发生、造成或者可能造成 严重社会危害、需要政府立即处置的危险事件（ 曹康泰，2003）。
“非典型肺炎”
• 严重急性呼吸综合征（Severe Acute Respiratory Syndromes），又称传染性非典型肺炎，简称SARS，是一种 因感染SARS冠状病毒引起的新的呼吸系统传染性疾病。主 要通过近距离空气飞沫传播，以发热，头痛，肌肉酸痛， 乏力，干咳少痰等为主要临床表现，严重者可出现呼吸窘 迫。是一种新的呼吸道传染病，极强的传染性与病情的快 速进展是此病的主要特点。在家庭和医院有显著的聚集现 象。首发病例，也是全球首例。于2002年11月出现在广东 佛山，并迅速形成流行态势。2002年11月－2003年8月5日 ，29个国家报告临床诊断病例8422例，死亡916例。报告病 例的平均死亡率为9.3%。
二、政府要成功开展危机公关，保证公共知情权，增强政府信息透 明度，带领民众一同应对突发性公共卫生事件。“信息的透明和畅 通是现代政府危机公关的一个核心。政府信息公开的程度与公民对 政府的信任程度是成正比例的.”“非典”爆发初期，政府对疫情实行 隐瞒政策，并未官方正式公开报道相关的非典疫情，因此民间各种 流言混杂，造成民众恐慌，使得非典疫情进一步扩大。当后期政府 如实公布疫情、官方解释非典的严重性并宣传其可控性，配套以一 系列的有效应对措施，如建立疫情一日一报制度、疫情统计零报告 制度等，之后，民众惊恐得以缓和，抗击非典工作在政府与民众的 配合之下走上正轨，并取得重大效果。“因此，在信息高度发达的 今天，政府的权威信息传播得越早、越多、越准确，就越能尽快引 导群众从错误信息中摆脱出来，就越有利于维护社会稳定和政府权 威。反之，如果在突发公共危机中，政府部门不及时发布权威信息 ，作为新闻替代品的传闻就会泛滥，使社会心态发生意想不到的变 化，反而阻碍了对危机的有效控制。”
公共卫生危机案例分析
——"非典型肺炎"
事件回放
• 2002年11月16日，广东省收治了一例特殊的肺炎患者 ，这就是后来被医学界定为严重急性呼吸系统综合症 的首个病例，揭开了在大陆以及香港所爆发的新典型 性肺炎的序幕。几个月后，这种被命名为“非典型肺 炎”（简称“非典”）的致命传染病在中国内地多个 省份大规模爆发，并波及香港特区、台湾省和世界上 其它许多国家。 • 在2002年11月发现首宗SARS病例之后，广东省各地又 相继出现类似的病例，2003年1月2日，广东省卫生厅 首次接到报告，医生专家开始定名为非典型性肺炎。
公共卫生突发事件具有发生的突然性和事件演变过程的难以预测性，救治机会 稍纵即逝，要求应对者必须果断决策，迅速干预。而其中信息沟通的艰难性， 即信息的长期闭塞或者重要的和关键的信息沟通不准确、不充分，常常是诱发 突发性公共卫生事件的主要因素。突发公共卫生事件的预防与应急处理是一项 系统工程，它需要政府的统一领导和统一指挥，也需要各部门、各单位的广泛 参与，各负其责，相互配合。 在公共卫生突发性事件中，最突出的就是“非典”事件。公共卫生危机的爆发 是对我国应对公共危机能力的一场严峻考验，它考验了我国政府在危机面前快 速反应，敢于负责的领导魄力，同时也暴露出在信息沟通、社会信心、危机意 识、危机决策能力、危机应对机制等方面，我国尚存在着诸多的不足。公共卫 生危机影响的是社会群体，其后果是公众健康和生命财产的损失。两个事件是 虽都是从公共卫生危机开始的，但它的影响范围远远超过了公共卫生领域，涉 及到了社会、经济、生活等各个层面。因此我们有必要汲取其中的教训，使政 府更有效的应对公共卫生危机事件，并通过实践、积累和学习来提升对公共卫 生危机管理事件回放
• 当时广东政府在获悉情况之后，并没有对“非典” 疫情予以重视并告之市民，而是采取封锁消息的习 惯性做法，致使公众对“非典”毫不知情。 • 中央宣传部在 2003 年 2 月 7 日下发文件，要求对 “非典”新闻报道统一口径、统一数字、统一处理 方法，要求强调疫情已得到控制。 • 正值中国春节前后，春运的大量人口流动导致了疫 情的扩散而且导致谣言的扩散。2 月 8 日，春节后 的第一个工作日，一条手机短信在人群中散播：“ 广州发生致命流感”，一场社会恐慌迅速蔓延。 • 直到 3 月下旬，在权威新闻媒体上仍看不到任何 关于“非典”疫情的报道，官方也没有公开任何关 于病情的消息和数字。直到 4 月 1 日，我国才开 始每天向世界卫生组织通报疫情，但有关疫情的信 息公开依旧实施不力。
七、切实做好善后工作，恢复社会经济秩序，化危机为契机。首先 ，“非典”疫情发生，政府要积极拯救受害者，弥补人民生命财产 造成的损失。同时要吸取抗击非典过程中的经验和教训，及时建立 反危机体系，不仅要解决危机，还要预防危机的再次发生，增强对 危机的免疫能力。其次，要尽快恢复正常的生产生活秩序，果断改 革危机中暴露出的问题和不足，正确认识危机中的积极因素，在危 机中寻求发展的契机，将损失弥补回来。
五、借助国际力量，加强国际多边合作。“通过全球的或地区的国 际性组织和在国际上有威望的个人的努力，有助于危机状态的解决 。” “非典”是一场世界性的灾难，是无国界的，必须集聚全世界 、全人类的共同努力才能有效的抗对。各国之间要加强合作与交流 ，及时汇报最新的疫情，绝对不能只局限在一国之内，出现瞒报缓 报的现象。我国政府密切同医疗卫生机构和世界卫生组织的联系和 协调，借助各国力量联合攻关，及时公布中国的疫情，树立了负责 任的良好政府形象。
四、政府要组建常设的危机管理机构，明确责权体系。我国缺乏一 个常设的应对突发性公共事件的机构，往往是某一危机发生之后才 成立一个临时性的指挥部或领导小组，这样难免会滞后工作，贻误 最好的处理事件，而且造成权责关系不明确。因此，面对突发性公 共事件，必须要有相应的机构和队伍来专门进行处理，迅速针对事 件作出反应、采取措施。“在中央，由国务院设立全国突发性紧急 事件应急指挥部作为危机管理的常设机构，由副总理甚至总理级的 领导担任总指挥，这样有助于相关个部门的协调配合；在地方，从 省到县一级的地方政府，因地制宜，设立相关部门。这样一来，以 后再遇到突发情况，就由专门的政府机构来应对，而不是临时搭建 一个班子。”（饶常林，2004）