第2章 公共管理理论的形成与发展
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西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章 公共管理理论与实践讲解
西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章公共管理理论与实践的发展第二章公共管理理论与实践的发展一、公共管理的管理学思想渊源二、公共管理的经济学思想渊源三、公共管理学的两个发展阶段四、各国的新公共管理实践五、对新公共管理的评析公共管理学的产生和发展，除了时代条件和学科发展内在规律的作用外，还有着深刻的理论思想渊源，而各国公共管理的实践，更使公共管理学展现出异彩纷呈的局面。
本章将以探究公共管理学的理论渊源为开端，继而分析公共管理的学科发展历程、新公共管理思潮及其在各国的实践。
第一节公共管理学的理论渊源兼收并蓄、积极从其他学科吸收理论思想养分，是公共管理学一个十分突出的特点。
行政学、政治学对公共管理学的传统影响自不待言，社会学、心理学的影响也不容忽视，但最值得注意的是管理学和经济学的理论思想影响。
可以说，正是企业管理学和当代经济学理论的“嵌入”，才使公共管理学有可能从公共行政学中脱颖而出。
因此，本节重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。
一、管理理论1．古典学派理论2．行为学派理论3．决策学派理论4．系统学派理论5．新管理主义理论第一，企业再造理论第二，虚拟企业第三，学习型组织二、当代经济学理论1．公共选择理论2．政府失败论第一，公共决策失效。
第二，政府工作机构的低效率。
3．代理理论和交易费用理论（1）代理理论（2）交易费用理论第二节公共管理学科的发展历程公共管理的有关实践和具体研究都有很长的历史。
但是，作为一门独立学科，它的历史并不长。
1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。
以1887年伍德罗威尔逊的《行政学研究》一文的发表为标志，公共管理研究进入学科前期——行政学阶段。
从那时候算起，公共管理学至今也只有100多年的历史。
对于这段历史，有关学者从不同的视角、运用不同的方法进行了划分和描述。
一部分学者从理论视角人手对公共管理学作了划分。
第二章公共管理理论的发展变迁ppt课件
合理性，并且会产生裙带关系； ❖ 适应工作需要的专业培训机构：随着社会的发展，
官僚组织必须为成员提供组织培训增加成员的处理 事务能力。
2024/2/18
14
经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
③科学管理理论 ④行为主义管理理论
❖ 西蒙的行政学说：
➢ 《行政行为》分析了传统公共行政学的局限性，抛 弃了所谓的行政原则及政治－行政二分法，指出了 传统行政学研究方法及研究主题的不足，引入科学 方法论来研究行政行为尤其上决策过程，并围绕行 政决策的研究，力图建构起新的行政学理论体系。
➢ 传统的公共行政学将丰富多彩的行政管理现象或活 动仅仅抽象为若干的原理及原则。西蒙提出：“行 政原则”并非真正的科学原则，它们只能被称为 “行政谚语”。
经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
第二章 公共管理理论的发展变迁
学习要点：
公共管理改革运动：实践、阶段、模式 公共管理理论的演变过程 公共管理的理论基础 公共管理理论的发展趋势
则行政。
2024/2/18
13
经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
官僚制的特征： ❖ 合理的分工：每个组织的成员有严格的职责和分工； ❖ 层级节制：权利与等级一致，形成一个指挥链条； ❖ 依照规程办事的运作机制：工作不是随心所欲进行； ❖ 正规的决策文书； ❖ 组织管理的非人格化：个人的情感影响他们的客观、
官僚组织必须为成员提供组织培训增加成员的处理 事务能力。
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经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
③科学管理理论 ④行为主义管理理论
❖ 西蒙的行政学说：
➢ 《行政行为》分析了传统公共行政学的局限性，抛 弃了所谓的行政原则及政治－行政二分法，指出了 传统行政学研究方法及研究主题的不足，引入科学 方法论来研究行政行为尤其上决策过程，并围绕行 政决策的研究，力图建构起新的行政学理论体系。
➢ 传统的公共行政学将丰富多彩的行政管理现象或活 动仅仅抽象为若干的原理及原则。西蒙提出：“行 政原则”并非真正的科学原则，它们只能被称为 “行政谚语”。
经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
第二章 公共管理理论的发展变迁
学习要点：
公共管理改革运动：实践、阶段、模式 公共管理理论的演变过程 公共管理的理论基础 公共管理理论的发展趋势
则行政。
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经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
官僚制的特征： ❖ 合理的分工：每个组织的成员有严格的职责和分工； ❖ 层级节制：权利与等级一致，形成一个指挥链条； ❖ 依照规程办事的运作机制：工作不是随心所欲进行； ❖ 正规的决策文书； ❖ 组织管理的非人格化：个人的情感影响他们的客观、
【公共管理学】第二章 公共管理的理论发展
时间动作研究+任务管理=泰勒制
4. 马克思韦伯：官僚组织理论
是德国的政治经济学家和社会学家，他被公认是现代社会学和公共行政学最重 要的创始人之一。
《新教伦理与资本主义精神》：资本主义发展的动力问题
《经济与社会》：官僚制（1）
官僚制（英文：Bureaucracy）又称“科层制”，它是一种理性化的管理组织 结构，基本职能是执行决策者的命令。它必须遵循一套特定的规则与程序， 有明确的权威等级，权责自上而下传递。
公共管理学
21世纪公共管理系列教材
2.3 现代公共管理理论的发展
帕金森定律：
◆ 帕金森经过多年调查研究，发现一个人做一件事所耗费的时间差别如此 之大：他可以在10分钟内看完一份报纸，也可以看半天；一个忙人20分 钟可以寄出一叠明信片，但一个无所事事的老太太为了给远方的外甥女 寄张明信片，可以足足花一整天：找明信片一个钟头，寻眼镜一个钟头 ，查地址半个钟头，写问候的话一个钟头零一刻钟…… ◆ 在工作中，工作会自动地膨胀，占满一个人所有可用时间，如果时间充 裕，他就会放慢工作节奏或是增添其他项目以便用掉所有的时间。 ◆ 由此得出结论：在官僚制组织中，行政机构会像金字塔一样不断增多， 行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。这条定 律又被称为“金字塔上升”现象。 ◆ 对于一个组织而言，管理人员是注定要增长的。
3.泰勒的科学管理理论
科学管理这本书，其实就是他为他自己辩护词的 集锦！所以并不是泰勒的专著，而是辩护词的结 集出版。1911年出版
科学管理：辩护词的集合（1、2、3）
1.经济人假设 泰勒认为，工人和资本家都是追求自我利益最大化的经纪人， 他们工作的唯一动机，就是追求高额的工资和高额的利润， 这是他们唯一的，最大的动机。所以劳资双方的利益是可以 取得一致的，所以可以引入新的劳工管理办法，来提高劳动 生产率，使劳工双方都能在生产力提高的基础之上，获得一 份新的经济利益。
管理学基础第二章、管理理论的形成与发展
• 韦伯提出了一种“理想的行政组织体系”，其特征是 依据劳动分工原则，具有清楚定义的层次，详细的规 则和规章制度，以及非个人的关系。 • 韦伯的“理想的行政组织体系”的特点可概括在图2.2 中。
管理者是职业化的专家， 而不是所有管理单位的 所有者 职业生涯导向
工作分解为简单的、程序 化的和清晰定义的任务 劳动分工 权威等级 官僚行政组 织应该具有
第2章 管理理论的形成与发展
2.1 管理活动与管理思想 2.2 管理理论的形成与发展
每 日 一 则
最早的管理……
倦，于是停下来倾听其岳父叶忒罗的忠告：
——小寓言大道理
摩西在率领老百姓逃出埃及前往迦南的路上，对处理老百姓的怨言感到了厌 摩西的岳父说，你这做不好。你和这些百姓必都疲惫，因为这事太重，你独
• 法约尔总结出十四条管理原则（principles of manag
ement）,见表2-2。所以，法约尔被公认为第一位概括 和阐述一般管理理论的管理学家。
表2-2 法约尔的十四条管理原则
1）劳动分工
2）职权 3）纪律
专业化通过使雇员的工作更有效率，从而提高了工作的产出
管理者必须有命令下级的权力，职权赋予管理者的就是这种权力。但是，凡行使职 权的地方，都应该建立责任 雇员必须遵守和尊重统治组织的规则
埃尔顿· 梅奥 20世纪30年代 员工是社会人 企业中存在非正 式组织 提高效率的主要 途径是提高工人的 满足程度
麦克兰 成就需要理论
弗鲁姆 期望理论
图2.4 行为管理理论的发展演变
霍桑试验与人际关系运动 • 梅奥及其领导的霍桑试验 • 该试验分四个阶段 第一阶段：工作场所照明试验(1924—1927年)
为什么说管理思想的革命性发展是在工厂制度产生 以后？
管理者是职业化的专家， 而不是所有管理单位的 所有者 职业生涯导向
工作分解为简单的、程序 化的和清晰定义的任务 劳动分工 权威等级 官僚行政组 织应该具有
第2章 管理理论的形成与发展
2.1 管理活动与管理思想 2.2 管理理论的形成与发展
每 日 一 则
最早的管理……
倦，于是停下来倾听其岳父叶忒罗的忠告：
——小寓言大道理
摩西在率领老百姓逃出埃及前往迦南的路上，对处理老百姓的怨言感到了厌 摩西的岳父说，你这做不好。你和这些百姓必都疲惫，因为这事太重，你独
• 法约尔总结出十四条管理原则（principles of manag
ement）,见表2-2。所以，法约尔被公认为第一位概括 和阐述一般管理理论的管理学家。
表2-2 法约尔的十四条管理原则
1）劳动分工
2）职权 3）纪律
专业化通过使雇员的工作更有效率，从而提高了工作的产出
管理者必须有命令下级的权力，职权赋予管理者的就是这种权力。但是，凡行使职 权的地方，都应该建立责任 雇员必须遵守和尊重统治组织的规则
埃尔顿· 梅奥 20世纪30年代 员工是社会人 企业中存在非正 式组织 提高效率的主要 途径是提高工人的 满足程度
麦克兰 成就需要理论
弗鲁姆 期望理论
图2.4 行为管理理论的发展演变
霍桑试验与人际关系运动 • 梅奥及其领导的霍桑试验 • 该试验分四个阶段 第一阶段：工作场所照明试验(1924—1927年)
为什么说管理思想的革命性发展是在工厂制度产生 以后？
公共管理学 发展史
落入私人腰包，导致争权夺利等。
23.03.2020
第二章 公共管理的历史发展
13
问题一：公共管理学的理论渊源
二、经济理论 “政府失败论”的启迪 1. 深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为
的局限性及弊端，揭示了西方代议民主制度的 某些内在缺陷。 2. 通过对政府失败的分析，填补了政府行为缺陷 研究的空白。 3. 提供了方法论的启示，较好地反映了当代社会 中经济与政治的密切关系。
二、新公共管理运动的实践探索
1、英国的探索
➢雷纳评审
➢ 评审步骤：选对象、现有活动质疑、争辩、 共识、实施改进
➢ 评审结果： ①不经济和浪费现象：单位成本、行
政开支比重过高，工作失误导致的浪费；②过时的 机构和工作内容；③组织设置和工作流程不合理， 导致客户接受一项服务需要通过许多关口或环节； ④无效的工作。
23.03.2020
第二章 公共管理的历史发展
1
内容概览
1.公共管理学的理论渊源
影响公共管理学的管理理论和经济理论
2.公共管理学的发展历程
公共行政时期（传统的公共行政；新公共行 政时期）
公共管理时期
3.新公共管理
新公共管理运动的实践和评析
4.公共管理的新策略
23.03.2020
第二章 公共管理的历史发展
6
问题一：公共管理学的理论渊源
二、经济理论
• （一）公共选择理论 • Ⅰ.运用经济学方法和假设研究政治，建立严谨的、有
关政府的一般理论的努力，为公共管理研究提供了经济 学视野和新的研究途径；
• Ⅱ.对民主政治问题的探讨，引发了公共管理对政府
干预行为局限性和弊端的反思。
• Ⅲ.强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，有关
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第二章 公共管理的历史发展
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问题一：公共管理学的理论渊源
二、经济理论 “政府失败论”的启迪 1. 深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为
的局限性及弊端，揭示了西方代议民主制度的 某些内在缺陷。 2. 通过对政府失败的分析，填补了政府行为缺陷 研究的空白。 3. 提供了方法论的启示，较好地反映了当代社会 中经济与政治的密切关系。
二、新公共管理运动的实践探索
1、英国的探索
➢雷纳评审
➢ 评审步骤：选对象、现有活动质疑、争辩、 共识、实施改进
➢ 评审结果： ①不经济和浪费现象：单位成本、行
政开支比重过高，工作失误导致的浪费；②过时的 机构和工作内容；③组织设置和工作流程不合理， 导致客户接受一项服务需要通过许多关口或环节； ④无效的工作。
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第二章 公共管理的历史发展
1
内容概览
1.公共管理学的理论渊源
影响公共管理学的管理理论和经济理论
2.公共管理学的发展历程
公共行政时期（传统的公共行政；新公共行 政时期）
公共管理时期
3.新公共管理
新公共管理运动的实践和评析
4.公共管理的新策略
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第二章 公共管理的历史发展
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问题一：公共管理学的理论渊源
二、经济理论
• （一）公共选择理论 • Ⅰ.运用经济学方法和假设研究政治，建立严谨的、有
关政府的一般理论的努力，为公共管理研究提供了经济 学视野和新的研究途径；
• Ⅱ.对民主政治问题的探讨，引发了公共管理对政府
干预行为局限性和弊端的反思。
• Ⅲ.强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，有关
公共管理学-第2章
2. 政府工作机构的低效率。 （1）缺乏竞争性压力。 （2）没有降低成本的激励机制。 （3）缺乏监督信息。
3. 政府的内部性与扩张。 政府的内部性（internalities）是指公共 机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组 织自身的目标而非公共利益或社会福利。 政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增 加和政府部门支出水平的增长。 以美国为例，1929年美国政府的总开支占国 民生产总值（GNP）的10%，而在1949年占23%。 1987年占34%。
（三）代理理论和交易费用理论 委托—代理理论和交易费用理论是新 制度经济学的重要组成部分，它们对于公 共管理学的影响是十分巨大的。
1. 代理理论（Agent Theory） 在现实经济生活中，委托—代理关系几乎 无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与 当事人，选民与政治家之间的关系。 代理理论的一个基本假定是处于委托代理 关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布 的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突 便成为一种普遍的现象。
公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是 政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与 行政的关系。 公共管理关注的核心应该是公共管理职能在 政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会） 之间的分配，以及公共管理品质的提升。
一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末） （一）传统的公共行政（1887－1960）。 这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本 主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整 个国家或社会的管理中的地位日渐上升。 1. 就政治与行政的关系来看，这一时期前后有 变化。 2. 在管理组织体制运行方式方面，在这个时期 产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和 行为主义管理思想。
（四）系统学派理论 系统学派以切斯特· 巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。 20世纪60－70年代，系统学派又发展出两 大理论，一是生态理论，二是权变理论 .
第2章--管理理论的形成和发展
• 英国管理学家厄威克的综合管理理论把科学管理 理论和组织管理理论综合为一体。他认为，管理 过程由计划、组织和控制三个主要职能构成。 他确定了与三个主要职能相对应的原则：预 测、协调和指挥；还提出了管理过程中的中间目 标是秩序、稳定、首创精神和集体精神。 他确信，只要管理人员在履行管理职能时， 注意遵循相应的原则，这四个目标就都可以实现。
• • • • • • • 一、管理理论概述 二、古典管理理论 三、行为管理理论 四、数量管理理论 五、系统管理理论 六、权变管理理论 七、质量管理理论
一、管理理论概述
管理活动(或管理实践)、管理思想和管理理 论这三者之间的关系： • 管理活动是管理思想的根基，管理思想来自管 理活动中的经验； • 管理理论是管理思想的提炼、概括和升华，管 理理论本身是管理思想，只不过是较成熟、系 统化程度较高的管理思想，但并非所有管理思 想都是管理理论； • 管理理论对管理活动有指导意义同时又要经受 得住管理活动的检验。
(八)汤尼的收益分享制度与哈尔西 的奖金方案
亨利·汤尼是当时美国耶鲁一汤尼制 造公司的总经理。 他在1889年发表的题为“收益分享” 一文中，提出对职工的报酬应采取收益 分享制度才能克服由利润分享制度带来 的不公平。 弗雷德里克·哈尔西对管理的贡献也 体现在工资制度方面。
第三节 管理理论的形成与发展
1．泰罗的贡献 ．
“很难找到这样能干的工人,他不用 很难找到这样能干的工人, 很难找到这样能干的工人 花很多时间去琢磨他能够以多慢的速度 工作,同时使老板相信他干得不错. 工作,同时使老板相信他干得不错.” ——弗里德克 W ·泰罗 弗里德克·W 泰罗 弗里德克
泰罗有时被称为“科学管理之父”。泰 罗的代表著作有：《计件工资制》(1895 年)、《车间管理》(1903年)和《科学管理 原理》(1911年)等。
公共管理学-第二章-公共管理的理论发展
三、公共行政理论的转型 公共行政研究发展到20世纪二三十年代被称为公共行政学的“正统时期”，到
了20世纪40年代，这种正统的公共行政学便逐渐受到一些人的批评。 （一）西蒙的批评与公共政策学派的出现
赫伯特•西蒙是西方管理决策学派的创始人之一，《行 政行为：行政组织的决策过程研究》是其主要代表作。西 蒙对传统行政学理论的批判主要是从所谓的“行政原则” 和政治-行政二分法这两个方面进行的。
Thursday, June 29, 2017
《公共管理学》
11
公共行政理论的演进
（三）泰勒的科学管理理论
泰勒（F•W•Taylor）被称为“科学管理之父”。于 1911年发表的《科学管理原理》，提出了通过对工作方法 的科学研究来提高工人劳动效率的基本理论与方法。泰勒 的科学管理理论对公共行政的科学化和技术化具有推动作 用。
“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张．其身 材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。它的精力和它的年龄的增长，跟它所 具有的生活技能相比较，已经彻底不相适应。它得到了力量，但却没有学会举止的 方法。”
——威尔逊
Thursday, June 29, 2017
《公共管理学》
6
公共行政理论的演进
Thursday, June 29, 2017
《公共管理学》
14
公共行政理论的演进
怀特通过自己的努力将行政实践的理 论总结和各种政府管理研究成果熔为一炉， 颇具特色地提出了建立公共行政理论体系 的四个基本假定。
评价： 怀特完成了公共行政研究系统化的 历史性任务，使公共行政真正获得了作 为一门独立学科的地位。但他只是提供 了公共行政这门新兴学科的概貌，只是 完成了公共行政理论体系建构的第一步。
了20世纪40年代，这种正统的公共行政学便逐渐受到一些人的批评。 （一）西蒙的批评与公共政策学派的出现
赫伯特•西蒙是西方管理决策学派的创始人之一，《行 政行为：行政组织的决策过程研究》是其主要代表作。西 蒙对传统行政学理论的批判主要是从所谓的“行政原则” 和政治-行政二分法这两个方面进行的。
Thursday, June 29, 2017
《公共管理学》
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公共行政理论的演进
（三）泰勒的科学管理理论
泰勒（F•W•Taylor）被称为“科学管理之父”。于 1911年发表的《科学管理原理》，提出了通过对工作方法 的科学研究来提高工人劳动效率的基本理论与方法。泰勒 的科学管理理论对公共行政的科学化和技术化具有推动作 用。
“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张．其身 材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。它的精力和它的年龄的增长，跟它所 具有的生活技能相比较，已经彻底不相适应。它得到了力量，但却没有学会举止的 方法。”
——威尔逊
Thursday, June 29, 2017
《公共管理学》
6
公共行政理论的演进
Thursday, June 29, 2017
《公共管理学》
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公共行政理论的演进
怀特通过自己的努力将行政实践的理 论总结和各种政府管理研究成果熔为一炉， 颇具特色地提出了建立公共行政理论体系 的四个基本假定。
评价： 怀特完成了公共行政研究系统化的 历史性任务，使公共行政真正获得了作 为一门独立学科的地位。但他只是提供 了公共行政这门新兴学科的概貌，只是 完成了公共行政理论体系建构的第一步。
公共管理的理论发展- 第2章公共管理的理论发展
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公共管理学
21世纪公共管理系列教材
2.1 传统公共行政理论的演进
2.1.1 传统公共行政理论的初创
1.威尔逊的“政治—行政”二分法 2.韦伯的官僚制理论 3.泰勒的科学管理理论
2.1.2 传统公共行政理论的构建
1.怀特的系统化行政理论 2.古利克和厄威克的科学化行政管理原则 3.福莱特的动态化行政管理理论
21111122222222222 能密密麻麻密密麻麻
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斤斤计较就就
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公共管理学
21世纪公共管理系列教材
2.1 传统公共行政理论的演进
2.1.3 传统公共行政理论的转型
1.西蒙的批评与公共政策学派的出现 2.沃尔多的批评与新公共行政理论的兴起 沃尔多批判的三个方面: 第一，沃尔多认为，传统行政学的政治与行政二分法，无论是作
为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都 是不恰当的； 第二，沃尔多也批评了传统行政学的组织范式； 第三，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法。
方和 法古
古 怪 怪
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第二章公共管理理论与实践的发展知识点
第二章公共管理的理论与实践的发展第一节公共管理学的理论渊源1.选择，填空（1）古典学派理论。
弗里德里克·泰勒为代表。
古典学派关注焦点是“效率”和“经济”（2）行为学派理论。
梅奥着名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生产效率取决于士气高低，用“社会人”概念取代“经济人”，将非正式组织概念引入管理学。
（3）决策学派理论。
决策学派以赫伯特·西蒙为开端。
主张以满意取代最优。
（4）系统学派理论。
系统学派以切斯特·巴纳德将组织视为一个社会系统而得名，巴纳德认为，组织是协作的系统，包含三个要素：协作的意愿、共同目标和信息联系。
（5）新管理主义理论包括：企业再造理论、虚拟企业、学习型组织（6）政府失灵是以布坎南为代表的（7）公共选择理论的基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。
（8）交易费用理论关注焦点：是如何降低交易费用2.名词解释：公共选择的定义：是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。
政府失灵的定义：个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。
寻租的定义：人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或维护既得经济利益或对既得利益再分配的非生产性活动，是用较低贿赂成本获取较高收益或超额利润的活动。
3.简答1.公共选择理论的内容：基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。
它认为，人类社会由经济、政治两个市场组成。
试图把人的行为的这两个方面纳入统一的分析框架，用经济学方法和基本假设统一分析人的经济与政治行为，即人们通过货币选票、民主选票寻求自己效用的最大化。
拆除了经济学与政治学的传统壁垒。
公共选择作为非市场的集体决策理论，具有三个规定性：集体性；规则性；非市场性。
公共管理学第二章 公共管理理论与实践的发展
2014-9-14 9
第二节 公共管理学科的发展历程
一、公共行政时期（1887—20世纪70年代末）
传统的公共行政（1887—1960）
此阶段公共行政学研究的特点是：多采用
制度或法理的研究方法，重点关注正式的政 府组织机构；主张政治与行政分开；致力于 探讨行政管理的一般性原理；强调以效率为 最高标准.
第二节 公共管理学科的发展历程
二、公共管理时期（1980年至今）
公共管理在实践方面所要解决的问题 （1）重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减 少政府职能；
（2）尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化；
（3）改革政府部门内部的管理体制，尽可能引进竞 争机制.
2014-9-14 15
第三节 新公共管理
“新公共管理”的核心思想是：把私人部门的 管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服 务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上
一、新公共管理的涵义及核心思想
“新公共管理”一般是指20世纪80年代以来在 美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模 式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和
政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以
及对近20年来经济与合作组织国家行政改革具
体做法的理论概括。经合组织把新公共管理的特
征归纳为八个方面：
对公共管理学的启示：管理作为一种纯手 段性的活动具有共通性，其所包含的一系列 原则既可以用于私营企业，也适应于公共部 门.
2014-9-14 3
第一节 公共管理学的理论渊源
一、管理理论 行为学派理论
发展过程：从人际关系研究到人类行为科学
主要观点：用“社会人”的概念取代“经济 人”的概念；同时将非正式组织引入管理学。 主要贡献：开创了对人及其行为研究的新路 径，产生了诸如“需要层次理论”、“X理论” 和“Y理论”、”双因素理论”等.
第二节 公共管理学科的发展历程
一、公共行政时期（1887—20世纪70年代末）
传统的公共行政（1887—1960）
此阶段公共行政学研究的特点是：多采用
制度或法理的研究方法，重点关注正式的政 府组织机构；主张政治与行政分开；致力于 探讨行政管理的一般性原理；强调以效率为 最高标准.
第二节 公共管理学科的发展历程
二、公共管理时期（1980年至今）
公共管理在实践方面所要解决的问题 （1）重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减 少政府职能；
（2）尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化；
（3）改革政府部门内部的管理体制，尽可能引进竞 争机制.
2014-9-14 15
第三节 新公共管理
“新公共管理”的核心思想是：把私人部门的 管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服 务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上
一、新公共管理的涵义及核心思想
“新公共管理”一般是指20世纪80年代以来在 美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模 式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和
政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以
及对近20年来经济与合作组织国家行政改革具
体做法的理论概括。经合组织把新公共管理的特
征归纳为八个方面：
对公共管理学的启示：管理作为一种纯手 段性的活动具有共通性，其所包含的一系列 原则既可以用于私营企业，也适应于公共部 门.
2014-9-14 3
第一节 公共管理学的理论渊源
一、管理理论 行为学派理论
发展过程：从人际关系研究到人类行为科学
主要观点：用“社会人”的概念取代“经济 人”的概念；同时将非正式组织引入管理学。 主要贡献：开创了对人及其行为研究的新路 径，产生了诸如“需要层次理论”、“X理论” 和“Y理论”、”双因素理论”等.
精品课件-公共管理学-2第二章 公共管理理论的形成与发展
➢ 新公共管理运动影响下， 20世纪80年代以来，欧美多个国家的公共部门、公共领域 与私人部门、私人领域之间的边界发生了较大变动，不但公共组织不断民营化，而且 在公共领域也更多采用合同外包、凭单制及产权交易等私人部门管理的形式和方法。
三、国家与全球
➢ 民族国家是传统公共行政学研究的逻辑起点； ➢ 随着东欧解体、冷战结束，以新自由主义为内核的“华盛顿共识”在全球范围广泛传
机构等多种类型的组织都可以提供公共服务； 2.公私组织、公共组织之间充分竞争，给予个人自由选择服务机构的机会； 3.以分权化达到“权威分割”的目的，并且允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重
叠交叉，给予公众自由选择的可能； 4.公共服务组织小规模化； 5.自由化，放松对市场和社会的规制。
二、新公共管理理论
了政府管理的研究成果和前人行政实践的理论总结； ➢ 该书分析和探讨了各种具体行政问题，包括行政组织、人事行政、行政协调、行政伦
理、行政监督以及行政法规等； ➢ 《公共行政学导论》标志着公共行政学的正式诞生。
二、怀特、古利克、厄威克与传统公共行政学的形成
（二）古利克和厄威克：在行政管理职能和原则等公共行政学理论系统化方面贡献突出 《行政科学论文集》由古利克与厄威克合编，系统地整理了古典管理学家的管理思想，
二、新公共管理理论
新公共管理理论秉持效率原则、分权原则、去官僚化原则和市场化原则，并为 公共行政领域和民主理论与实践带来三项建设性的遗产： ➢ 更加关注绩效—激励的行政模式，以及建立了绩效导向型的制度、结构与管理等行政
原则； ➢ 建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制； ➢ 经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
三、公共行政理论的批评与转变时期
三、国家与全球
➢ 民族国家是传统公共行政学研究的逻辑起点； ➢ 随着东欧解体、冷战结束，以新自由主义为内核的“华盛顿共识”在全球范围广泛传
机构等多种类型的组织都可以提供公共服务； 2.公私组织、公共组织之间充分竞争，给予个人自由选择服务机构的机会； 3.以分权化达到“权威分割”的目的，并且允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重
叠交叉，给予公众自由选择的可能； 4.公共服务组织小规模化； 5.自由化，放松对市场和社会的规制。
二、新公共管理理论
了政府管理的研究成果和前人行政实践的理论总结； ➢ 该书分析和探讨了各种具体行政问题，包括行政组织、人事行政、行政协调、行政伦
理、行政监督以及行政法规等； ➢ 《公共行政学导论》标志着公共行政学的正式诞生。
二、怀特、古利克、厄威克与传统公共行政学的形成
（二）古利克和厄威克：在行政管理职能和原则等公共行政学理论系统化方面贡献突出 《行政科学论文集》由古利克与厄威克合编，系统地整理了古典管理学家的管理思想，
二、新公共管理理论
新公共管理理论秉持效率原则、分权原则、去官僚化原则和市场化原则，并为 公共行政领域和民主理论与实践带来三项建设性的遗产： ➢ 更加关注绩效—激励的行政模式，以及建立了绩效导向型的制度、结构与管理等行政
原则； ➢ 建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制； ➢ 经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
三、公共行政理论的批评与转变时期
第2章 公共管理理论的形成与发展
✓ 公共行政学的研究对象和研究范围：国家政府中的市政、联邦或联邦 行政；行政中的各种问题，包括公务员才能的发展，公务员工作的胜 任、廉洁、负责、合作，财政，监督、领导资格，纪律以及各级政府 的行政程序等。
✓ 研究目标：探讨在极限范围内最有效地利用一切资源，以最敏捷和最 经济的方式圆满完成政务计划，通过政务的有效推行和管理，防止行 政权的滥用。
境标准化用文件形式固定下来。 ✓ 实行具有激励性的计件工资报酬制度。 ✓ 管理和劳动相分离，把管理工作称为计划职能，工人的劳动称为
执行职能。
一、传统范式：公共行政学
3.公共行政学的完善
怀特于1926年出版的《行政学导论》率先提出一个比较完整的行 政科学理论体系，成为西方行政学发展史上的第一部系统性教科书， 标志着公共行政学成为一个完善的科学体系。
一、传统范式：公共行政学
2.公共行政学的形成 1）政治与行政二分 2）官僚制理论 3）科学管理理论
一、传统范式：公共行政学
2.公共行政学的形成
1）政治与行政二分 ✓ 政治是“在重大且带普遍性的事项”方面的国家活
动；行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的 活动”。 ✓ 公共组织及其管理人员能够且必须以最有效率的方 式行政。
✓ 1）以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念； ✓ 2）治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵” ； ✓ 3）公共管理中引入竞争机制； ✓ 4）重视效率追求； ✓ 5）改革公务员制度； ✓ 6）创建有事业心和有预见的政府。
二、当代形态：公共管理学
3.公共管理学的发展趋势
1）“新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的 严峻挑战，它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科 结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是 政府管理研究领域的主流。
✓ 研究目标：探讨在极限范围内最有效地利用一切资源，以最敏捷和最 经济的方式圆满完成政务计划，通过政务的有效推行和管理，防止行 政权的滥用。
境标准化用文件形式固定下来。 ✓ 实行具有激励性的计件工资报酬制度。 ✓ 管理和劳动相分离，把管理工作称为计划职能，工人的劳动称为
执行职能。
一、传统范式：公共行政学
3.公共行政学的完善
怀特于1926年出版的《行政学导论》率先提出一个比较完整的行 政科学理论体系，成为西方行政学发展史上的第一部系统性教科书， 标志着公共行政学成为一个完善的科学体系。
一、传统范式：公共行政学
2.公共行政学的形成 1）政治与行政二分 2）官僚制理论 3）科学管理理论
一、传统范式：公共行政学
2.公共行政学的形成
1）政治与行政二分 ✓ 政治是“在重大且带普遍性的事项”方面的国家活
动；行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的 活动”。 ✓ 公共组织及其管理人员能够且必须以最有效率的方 式行政。
✓ 1）以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念； ✓ 2）治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵” ； ✓ 3）公共管理中引入竞争机制； ✓ 4）重视效率追求； ✓ 5）改革公务员制度； ✓ 6）创建有事业心和有预见的政府。
二、当代形态：公共管理学
3.公共管理学的发展趋势
1）“新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的 严峻挑战，它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科 结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是 政府管理研究领域的主流。
《公共管理学》学习资料第二章：公共管理的理论与实务发展
第2章公共管理的理论与实务发展关键概念回应P途径民营化小而美公共管理社会公平工具取向管理主义参与B途径代表性新治理公共事务规范取向绩效评估政策管理政府再造新公共管理社会责任感公私部门合作威尔逊—韦伯官僚典范新保守主义企业型政府后官僚典范公共管理典范公共部门的管理复习思考题1.简述公共管理兴起和发展的原因。
2.简要介绍公共管理的理论发展。
3.公共管理的价值观主要包括哪些内容？4.简述公共管理典范的运作框架。
5.公共管理的涵义及其特征主要包括哪些内容？6.简述著名专家学者对公共管理的不同界定。
7.公共管理的研究途径主要包括哪些内容？8.公共部门改革的主要原因有哪些？9.简要介绍英国新保守主义公共管理。
10.简要介绍美国以绩效评估为核心的新治理。
11.何谓新公共管理？12.简述公共管理改革的三种不同模式。
进一步阅读材料强化公共管理理念推进公共管理的社会化一、公共管理与公共行政及“新公共管理运动”关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。
当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。
行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。
也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。
长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政（public administration）简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。
这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。
公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。
公共管理学 第二章 公共管理的理论发展共36页PPT资料
评。 （2）对社会公平价值观的提倡； （3）对传统“政治行政”二分法的突破； （4）对动态、开放组织观的强调。
第二节 现代公共管理理论的发展
第二章 公共管理的理论发展
公共选择理论 新公共管理理论 公共治理理论 新公共服务理论
第二章 公共管理的理论发展
一、公共选择理论
公共选择理论发端于20世纪60年代初期，19571968年是其研究最成功的10年。20世纪70年代以后， 公共选择理论作为新兴理论，不仅得到美国学术 界的重视，而且相继传到欧洲和日本等地。作为 公共选择理论最重要的创建人之一以及公共选择 理论主要的传播者，布坎南教授获得了1986年诺 贝尔经济学奖。
第二章 公共管理的理论发展
2、官僚制的基本特征 （1）、合理分工； （2）、层级节制的权力体系； （3）、依照规程办事的运作机制； （4）、形式正规的决策文书； （5）、组织管理的非人格化； （6）、适应工作需要的专业培训机制； （7）、合理合法的人事行政制度；
科层制在分工精细、外部环境相对稳定的工业社会， 符合公共行政的需要。
第二章 公共管理的理论发展
（一）、经济人的人性假设与公共选择
作为一个独立的研究领域，公共选择被解释为“对非市场 决策的经济学研究”。作为公共管理中的一个思潮或流派，公 共选择的特点是用经济学方法来研究政府公共管理活动及各个 领域公共政策的制定与执行，因此它又被称为“官僚经济学”。
公共选择理论是当代公共管理发展的重要理 论依据
第二章 公共管理的理论发展
二、公共行政理论的建构
怀特的系统化行政理论
古利克和厄威克的科学化公共行政原则
福莱特的动态化公共行政理论
第二章 公共管理的理论发展
（一）、怀特的系统化行政理论 他运用理论的研究方法对公共行政学问题进行 了系统的研究，首次将公共行政学思想系统化， 理论化，使之成为一门比较完整的科学体系。他 的《行政学导论》被公认为世界上第一本公共行 政学教科书和公共行政学正式诞生的标志。怀特 因此被誉为公共行政学的奠基人。
第二节 现代公共管理理论的发展
第二章 公共管理的理论发展
公共选择理论 新公共管理理论 公共治理理论 新公共服务理论
第二章 公共管理的理论发展
一、公共选择理论
公共选择理论发端于20世纪60年代初期，19571968年是其研究最成功的10年。20世纪70年代以后， 公共选择理论作为新兴理论，不仅得到美国学术 界的重视，而且相继传到欧洲和日本等地。作为 公共选择理论最重要的创建人之一以及公共选择 理论主要的传播者，布坎南教授获得了1986年诺 贝尔经济学奖。
第二章 公共管理的理论发展
2、官僚制的基本特征 （1）、合理分工； （2）、层级节制的权力体系； （3）、依照规程办事的运作机制； （4）、形式正规的决策文书； （5）、组织管理的非人格化； （6）、适应工作需要的专业培训机制； （7）、合理合法的人事行政制度；
科层制在分工精细、外部环境相对稳定的工业社会， 符合公共行政的需要。
第二章 公共管理的理论发展
（一）、经济人的人性假设与公共选择
作为一个独立的研究领域，公共选择被解释为“对非市场 决策的经济学研究”。作为公共管理中的一个思潮或流派，公 共选择的特点是用经济学方法来研究政府公共管理活动及各个 领域公共政策的制定与执行，因此它又被称为“官僚经济学”。
公共选择理论是当代公共管理发展的重要理 论依据
第二章 公共管理的理论发展
二、公共行政理论的建构
怀特的系统化行政理论
古利克和厄威克的科学化公共行政原则
福莱特的动态化公共行政理论
第二章 公共管理的理论发展
（一）、怀特的系统化行政理论 他运用理论的研究方法对公共行政学问题进行 了系统的研究，首次将公共行政学思想系统化， 理论化，使之成为一门比较完整的科学体系。他 的《行政学导论》被公认为世界上第一本公共行 政学教科书和公共行政学正式诞生的标志。怀特 因此被誉为公共行政学的奠基人。
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历程、成就与经验教训》。
一、传统范式：公共行政学
2.公共行政学的形成
1）政治与行政二分
2）官僚制理论
3）科学管理理论
一、传统范式：公共行政学
2.公共行政学的形成
1）政治与行政二分 政治是“在重大且带普遍性的事项”方面的国家活 动；行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的 活动”。 公共组织及其管理人员能够且必须以最有效率的方 式行政。
二、当代形态：公共管理学
1.2 西方政府改革实践
1）英国先行：1980年，撒切尔政府推行进行“财政
管理创新”为中心的改革，其后梅杰政府（“公民
宪章运动”）、布莱尔政府（“第三条道路”）继 续推进政府改革。 2）新西兰、加拿大、美国随后。
二、当代形态：公共管理学
1.3 传统公共行政学面临解释难题
1）以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念； 2）治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵” ； 3）公共管理中引入竞争机制； 4）重视效率追求； 5）改革公务员制度； 6）创建有事业心和有预见的政府。
二、当代形态：公共管理学
3.公共管理学的发展趋势
1）“新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的 严峻挑战，它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科 结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是 政府管理研究领域的主流。 2） “新公共管理运动”尚处在艰辛的探索之中，还没有形成一种 固定统一的模式，“新公共管理运动”本身还远非完美，还存在 着不少批评和毋庸臵疑的问题。但公共管理学与“新公共管理运动” 的互动模式已经取代了公共行政学与旧公共行政模式。
三、公共管理理论在中国的发展
1.中国公共管理学科沿革
1）早期萌芽：19世纪末20世纪初，一些学者首先翻译和引进了国外的一 些行政学著作，如《行海要术》、《行政纲目》、《行政学总论》。20 世纪30年代，最早的著作有1935年张金鉴的《行政学的理论与实际》和 1936年江康黎的《行政学原理》等。 2） 恢复与重建时期（1982至1991）：1986年在高等教育政治学一级学科 中设臵行政学或行政管理二级学科。
一、传统范式：公共行政学
3.公共行政学的完善
怀特于1926年出版的《行政学导论》率先提出一个比较完整的行 政科学理论体系，成为西方行政学发展史上的第一部系统性教科书， 标志着公共行政学成为一个完善的科学体系。
公共行政学的研究对象和研究范围：国家政府中的市政、联邦或联邦 行政；行政中的各种问题，包括公务员才能的发展，公务员工作的胜 任、廉洁、负责、合作，财政，监督、领导资格，纪律以及各级政府 的行政程序等。
三、公共管理理论在中国的发展
2.当代中国公共管理的转型
1）公共管理理念的形成与强化； 2）公共管理职能的转变； 3）公共管理关系的调整；
4）公共管理效能的提高。
本章知识结构图
传统范式：公共行政学 当代形态：公共管理学 公共管理理论在中国的发展
公共行政理论的萌芽
公共管理学兴起之背景 公共管理学理论特征 公共管理学的发展趋势
一、传统范式：公共行政学
2.公共行政学的形成
2）官僚制理论
有史以来的社会组织分为三种形态：神秘化组织、传统组织 和合理-合法化组织。 建立在合理-合法化组织基础上的官僚制有以下优点：合理的 分工、层级节制的权力体系、依照规程办事的动作机制、形 式正规的决策文书、组织管理的非人格化、适应工作需要的 专业培训机制、合理合法的人事行政制度。 也存在以下缺点：压抑了人的积极性和创造精神，公务员成 了为没有精神的专家、没有情感的执行者，只会机械地例行 公事。
一、传统范式：公共行政学
2.公共行政学的形成
3）科学管理理论
对工人提出科学的操作方法，以便有效地利用工时提高工资； 对工人进行科学的选择和培训。 制定科学的工艺规程，使工具、机器、材料标准化，并把作业环 境标准化用文件形式固定下来。
实行具有激励性的计件工资报酬制度。
管理和劳动相分离，把管理工作称为计划职能，工人的劳动称为 执行职能。
公共管理学
第二章 公共管理理论 的形成与发展
一、传统范式：公共行政学
1.公共行政理论的萌芽
行政研究最早在德国获得发展，是德国高度集权、“开明专制”的 政治体制力图加强自身行政效率的反映。 具体成果主要有两个方面：一是对“政治”和“行政”这两个概念 作了清晰的划分，明确了“政治”和“行政”这两个领域之间的内在 联系和区分；二是初步建构起了行政研究的体系，将行政组织、行政 行为和行政法规定为行政研究的主要对象。德国行政研究的这些成果， 标志着公共行政学的萌芽。
研究目标：探讨在极限范围内最有效地利用一切资源，以最敏捷和最 经济的方式圆满完成政务计划，通过政务的有效推行和管理，防止行 政权的滥用。
二、当代形态：公共管理学
1.公共管理学兴起的背景
1.1 传统公共行政模式遭遇实践困境 1）20世纪70年代开始，西方国家财政开支持续攀升导致 政府财政出现危机； 2）公共行政效率低下，公共服务质量下降又使西方国家 政府面临管理危机； 3）财政危机和管理危机又直接导致西方国家政府的合法 性危机。
1）政治-行政二分法被广泛质疑，官僚制理论逐渐过时，
科学管理理论在公共行政领域遇到人文主义抨击。
2）难以解释政治改革实践中的经验与趋势，更无益政治 改革运动的发展。 3）新的经济学和政治学理论，为公共行政学提供了新的 思想原则和思考方式。
二、当代形态：公共管理学
2.公共管理学的理论特征
【扩展阅读】
关于公共行政学的奠基性著作，可阅读美国行政学家伍德罗•威尔逊的《行 政学之研究》（《国外政治学》1987 年第 6 期）；澳大利亚学者欧文•E•休斯的 《公共管理导论》；国内关于此方面的研究主要有薛澜的《公共管理与中国发
展——公共管理学科发展的回顾与前瞻》以及王海燕的《我国公共管理发展的
3）规模扩张阶段（1992至1996）：政府体制改革、建立公务员制度，行 政管理学教育从高等院校扩张到继续教育，1994年建立国家行政学院。 4）转型发展的新阶段（1997至今）：1997建立公共管理一级学科， 2000年举行第一次MPA考试，普通高等教育相关专业扩招，学科研究内 容与国际完全接轨。
中国公共管理学科沿革
1.恢与重建时期 2.规模扩张时期 3.转型发展的新时期
公共行政学的形成
1.政治与行政二分 2.官僚制理论 3.科学管理理论
公共行政学的完善
当代中国公共管理的转型
【思考题】 1．简述传统公共行政学的理论基础。 2．概述新公共管理运动的主要内容。 3．公共管理学的理论特征有哪些？ 4．当代中国的公共管理发生了哪些变化？
一、传统范式：公共行政学
2.公共行政学的形成
1）政治与行政二分
2）官僚制理论
3）科学管理理论
一、传统范式：公共行政学
2.公共行政学的形成
1）政治与行政二分 政治是“在重大且带普遍性的事项”方面的国家活 动；行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的 活动”。 公共组织及其管理人员能够且必须以最有效率的方 式行政。
二、当代形态：公共管理学
1.2 西方政府改革实践
1）英国先行：1980年，撒切尔政府推行进行“财政
管理创新”为中心的改革，其后梅杰政府（“公民
宪章运动”）、布莱尔政府（“第三条道路”）继 续推进政府改革。 2）新西兰、加拿大、美国随后。
二、当代形态：公共管理学
1.3 传统公共行政学面临解释难题
1）以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念； 2）治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵” ； 3）公共管理中引入竞争机制； 4）重视效率追求； 5）改革公务员制度； 6）创建有事业心和有预见的政府。
二、当代形态：公共管理学
3.公共管理学的发展趋势
1）“新公共管理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的 严峻挑战，它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科 结构、理论基础和实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是 政府管理研究领域的主流。 2） “新公共管理运动”尚处在艰辛的探索之中，还没有形成一种 固定统一的模式，“新公共管理运动”本身还远非完美，还存在 着不少批评和毋庸臵疑的问题。但公共管理学与“新公共管理运动” 的互动模式已经取代了公共行政学与旧公共行政模式。
三、公共管理理论在中国的发展
1.中国公共管理学科沿革
1）早期萌芽：19世纪末20世纪初，一些学者首先翻译和引进了国外的一 些行政学著作，如《行海要术》、《行政纲目》、《行政学总论》。20 世纪30年代，最早的著作有1935年张金鉴的《行政学的理论与实际》和 1936年江康黎的《行政学原理》等。 2） 恢复与重建时期（1982至1991）：1986年在高等教育政治学一级学科 中设臵行政学或行政管理二级学科。
一、传统范式：公共行政学
3.公共行政学的完善
怀特于1926年出版的《行政学导论》率先提出一个比较完整的行 政科学理论体系，成为西方行政学发展史上的第一部系统性教科书， 标志着公共行政学成为一个完善的科学体系。
公共行政学的研究对象和研究范围：国家政府中的市政、联邦或联邦 行政；行政中的各种问题，包括公务员才能的发展，公务员工作的胜 任、廉洁、负责、合作，财政，监督、领导资格，纪律以及各级政府 的行政程序等。
三、公共管理理论在中国的发展
2.当代中国公共管理的转型
1）公共管理理念的形成与强化； 2）公共管理职能的转变； 3）公共管理关系的调整；
4）公共管理效能的提高。
本章知识结构图
传统范式：公共行政学 当代形态：公共管理学 公共管理理论在中国的发展
公共行政理论的萌芽
公共管理学兴起之背景 公共管理学理论特征 公共管理学的发展趋势
一、传统范式：公共行政学
2.公共行政学的形成
2）官僚制理论
有史以来的社会组织分为三种形态：神秘化组织、传统组织 和合理-合法化组织。 建立在合理-合法化组织基础上的官僚制有以下优点：合理的 分工、层级节制的权力体系、依照规程办事的动作机制、形 式正规的决策文书、组织管理的非人格化、适应工作需要的 专业培训机制、合理合法的人事行政制度。 也存在以下缺点：压抑了人的积极性和创造精神，公务员成 了为没有精神的专家、没有情感的执行者，只会机械地例行 公事。
一、传统范式：公共行政学
2.公共行政学的形成
3）科学管理理论
对工人提出科学的操作方法，以便有效地利用工时提高工资； 对工人进行科学的选择和培训。 制定科学的工艺规程，使工具、机器、材料标准化，并把作业环 境标准化用文件形式固定下来。
实行具有激励性的计件工资报酬制度。
管理和劳动相分离，把管理工作称为计划职能，工人的劳动称为 执行职能。
公共管理学
第二章 公共管理理论 的形成与发展
一、传统范式：公共行政学
1.公共行政理论的萌芽
行政研究最早在德国获得发展，是德国高度集权、“开明专制”的 政治体制力图加强自身行政效率的反映。 具体成果主要有两个方面：一是对“政治”和“行政”这两个概念 作了清晰的划分，明确了“政治”和“行政”这两个领域之间的内在 联系和区分；二是初步建构起了行政研究的体系，将行政组织、行政 行为和行政法规定为行政研究的主要对象。德国行政研究的这些成果， 标志着公共行政学的萌芽。
研究目标：探讨在极限范围内最有效地利用一切资源，以最敏捷和最 经济的方式圆满完成政务计划，通过政务的有效推行和管理，防止行 政权的滥用。
二、当代形态：公共管理学
1.公共管理学兴起的背景
1.1 传统公共行政模式遭遇实践困境 1）20世纪70年代开始，西方国家财政开支持续攀升导致 政府财政出现危机； 2）公共行政效率低下，公共服务质量下降又使西方国家 政府面临管理危机； 3）财政危机和管理危机又直接导致西方国家政府的合法 性危机。
1）政治-行政二分法被广泛质疑，官僚制理论逐渐过时，
科学管理理论在公共行政领域遇到人文主义抨击。
2）难以解释政治改革实践中的经验与趋势，更无益政治 改革运动的发展。 3）新的经济学和政治学理论，为公共行政学提供了新的 思想原则和思考方式。
二、当代形态：公共管理学
2.公共管理学的理论特征
【扩展阅读】
关于公共行政学的奠基性著作，可阅读美国行政学家伍德罗•威尔逊的《行 政学之研究》（《国外政治学》1987 年第 6 期）；澳大利亚学者欧文•E•休斯的 《公共管理导论》；国内关于此方面的研究主要有薛澜的《公共管理与中国发
展——公共管理学科发展的回顾与前瞻》以及王海燕的《我国公共管理发展的
3）规模扩张阶段（1992至1996）：政府体制改革、建立公务员制度，行 政管理学教育从高等院校扩张到继续教育，1994年建立国家行政学院。 4）转型发展的新阶段（1997至今）：1997建立公共管理一级学科， 2000年举行第一次MPA考试，普通高等教育相关专业扩招，学科研究内 容与国际完全接轨。
中国公共管理学科沿革
1.恢与重建时期 2.规模扩张时期 3.转型发展的新时期
公共行政学的形成
1.政治与行政二分 2.官僚制理论 3.科学管理理论
公共行政学的完善
当代中国公共管理的转型
【思考题】 1．简述传统公共行政学的理论基础。 2．概述新公共管理运动的主要内容。 3．公共管理学的理论特征有哪些？ 4．当代中国的公共管理发生了哪些变化？