中国人民银行财务管理制度的变革评述

中国人民银行财务管理制度的变革评述【摘要】中国人民银行财务管理制度变革的探索贯穿于中国经济发展的整个过程，文章集中记录了人民银行财务管理制度变革的几个重要时期，藉此以展示人民银行财务管理工作在不同历史时期飞跃的历程。

【关键词】人民银行；财务管理；制度变革；评述提供金融服务作为中国人民银行的重要职能之一，与制定和执行货币政策、维护金融稳定处于同等重要的地位，而人民银行的财务管理工作作为金融服务职能之一，为确保国家财政金融政策的贯彻执行和经济发展提供了多功能、全方位的服务，更好的履行中央银行的职能，有效控制人民银行全系统的财务收支发挥了积极的作用，是实施货币政策、维护金融稳定的基础和重要保障。

中国人民银行财务管理制度在我国改革开放的浪潮中，由新中国成立之初实行的包干制、20世纪六七十年代的企业化管理、80年代的利润留成制、90年代后实行国家机关预算制并采取财务费用收支两条线，通过这三十多年的适应性改革创新，实现了由计划经济体制下的人民银行财务管理模式，向社会主义市场经济体制下的人民银行财务管理模式的根本性转变。

本文集中记录了人民银行财务管理制度变革的几个重要时期，藉此以展示人民银行财务管理工作在不同历史时期飞跃的历程。

一、中国人民银行财务制度的初步建立（1977年-1979年）1977年，中国人民银行颁发了《中国人民银行财务管理制度》，该制度提出了实行“统一领导，分级管理，收支相抵，损益集中”的财务管理体制。

制度中规定采取总行统一核批预算，各项费用分为个人费用和公用费用、三项费用、会计人员训练费用，四个费用项目之间相互不得流用；公用费用采取定额管理，包干使用，超支不补，节余留用的管理办法。

制度对银行内部损益管理、内部资金管理、财产管理、财产和资金多缺等都作了具体规定，特别对其中的财产和资金多缺的处理权限作了明确规定。

中国人民银行在颁发财务管理制度不久，又下发了《关于开展清资金、清账务、清财务工作的意见》，文件中提到这几年在“四人帮”的干扰破坏下，给银行工作带来很大危害……有些贪污盗窃、投机倒把等活动比较严重；违反财经纪律的情况比较普遍；账务错乱，债权债务和损益不实的情况比较突出，问题得不到及时解决，对银行有很大影响，决定进行一次整顿清查。

其范围包括各种存贷款往来账，暂收、暂付款项，各项业务收支、费用、财产。

由于这一阶段在我国还处于计划经济体制，国家银行体制高度集中统一。

中国人民银行成为全国的“信贷中心、现金中心和结算中心”，除履行主要职责外又从事信贷、储蓄存款、结算、外汇等业务，中国人民银行的宏观调控职能被严重的削弱；而组织管理体制方面由于受“大跃进”、“文化大革命”的影响，工作秩序受到严重破坏，工作人员大幅减少，银行的基本业务和财务管理工作遭到破坏，这一时期中国人民银行的财务管理制度并没有发挥应有的作用。

1978年底党中央召开了十一届三中全会，决定党的工作重点转移到经济建设上来，实行经济改革和对外开放、对内搞活的政策。

这一时期，中国人民银行进行了一系列的体制和组织管理改革，逐步强化了其作为中央银行的制度功能。

中国人民银行在强调对全国金融体系的协调和金融监管职责的同时提出了实行企业化管理和经济核算制的财务管理模式，与之相适应，制定了《中国人民银行财务管理制度》和《中人民银行经济核算试行办法》，在中国人民银行系统内实行“统一领导、分级管理、独立核算、各计盈亏”的财务管理体制，并要求于1979年开始试行。

二、改革初期中国人民银行财务制度的波动（1984年-1993年）实行改革开放后，经济迅速发展，社会资金逐渐增多，银行的作用日益重要，为了加强信贷资金的集中管理和综合平衡，国家需要有一个中央银行。

而当时的中国人民银行，既有金融管理、货币发行等中央银行职能，又办理工商信贷、城镇储蓄等专业银行业务，机构庞大，任务繁重，难以集中精力做好中央银行的工作。

党中央国务院于1982年开始研究中央国家机关机构改革问题，经会议研究提出，中国人民银行的中央银行地位和职能不作变动，采取强化中央银行职能的改革办法，剥离其工商信贷和城镇储蓄等专业银行的业务，使人民银行党组和行领导集中精力抓中央银行的工作，并于1983年颁布了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，依照这个决定，中国人民银行从1984年1月1日开始，不再承办工商企业信贷和城镇储蓄等专业银行的业务，集中研究和作好全国金融的宏观决策，加强信贷资金管理，保持货币稳定。

中国人民银行成为专门行使中央银行职能的中央银行，这是改革开放后银行体制的一次重大改革，是中国人民银行无论从法律地位、组织体制还是职能履行等方面来说是一个重要转折和过渡时期。

这一时期的中国人民银行在历经巨变后，财务制度基本上实行的是金融企业财务制度，财务收入主要来源于对金融机构的贷款利息，财务支出主要是金融机构存款利息支出、货币发行管理费用和金融监管费用，在支出上实行成本管理和综合费用率管理，利润分配形式则几经变迁，其中：1984年实行利润留成制度；1985年至1986年取消利润留成制度，与三项基金相关的支出，由财政部专项核批，从利润总额中扣除；1987年恢复实行利润留成制度，直至1993年。

1986年11月，财政部制定了《国营金融、保险企业成本管理实施细则》，中国人民银行据此修订了相关财务管理制度，把业务费与企业管理费用分开，进一步加强了成本核算的管理。

实行企业财务制度，在当时的历史条件下，对于保障中国人民银行的财务需要，促进中国人民银行自身发展，增加财政收入起到了积极的作用。

三、中国人民银行财务制度的探索（1994年-1998年）中国人民银行在企业财务制度下，各项财务支出是与收入、利润紧密挂钩的，因此在中国人民银行的各项财务活动中，必然存在追求利润最大化、轻视金融监管的倾向，不利于中央银行宏观调控作用的充分发挥。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，金融改革的进一步深化，为加强中央银行对经济的宏观调控，1993年11月，中共中央十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，国务院随即于12月下发了《关于金融体制改革的决定》。

这两个决定的提出，把中国人民银行办成真正的中央银行是深化金融体制改革的首要任务，改革的目标之一就是要建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系。

根据国务院《关于金融体制改革的决定》，中国人民银行从1994年起取消利润留成制度和缴税制度，中国人民银行和各级分支机构实行独立的财务预算管理制度。

为适应中央银行的需要，中国人民银行的财务制度需要区别于金融保险企业的财务制度，按照独立的财务预算管理制度制定相应的财务制度。

据此，1994年经报财政部批准，中国人民银行制定了《中国人民银行财务制度》，制度规定财务管理工作实行“统一领导、分级核算、预算管理、统负盈亏”的体制，根据人民银行的机构性质和业务特点实行独立的财务预算管理制度。

人民银行总行、各级分支行每年编制财务收支计划，由总行汇总报财政部批准后下发执行，各项收支相抵后，实现利润经财政部批准提取总准备金后，全部上缴中央财政，年度发生亏损首先由历年提取的总准备金弥补，不足弥补的部分由中央财政拨补。

此外制度还对财务收支计划、财务支出、财务收入和（下转第202页）（上接第189页）盈亏解缴、财务报告、财务分析、财务检查等内容作出了明确规定。

1995年，《中国人民银行法》进一步作出规定，中国人民银行实行独立的财务预算管理制度，每一会计年度的收入减除该年度的支出，并按照国务院财政部门核定的比例提取总准备金后的净利润，全部上缴中央财政；亏损由中央财政拨款弥补。

各分支机构收支预算，由总行按照收支两条线的原则核准执行。

中国人民银行全系统财务收支统一反映在总行，既有利于简化手续，又严密了内部财务监督，基本上形成了规范化的中央银行财务制度。

四、中国人民银行财务制度的确立（1999年至今）中国人民银行确立实行统一独立的财务预算制度改革根除了人民银行利益最大化的驱动机制，有利于人民银行作为中央银行履行各项宏观职能。

然而，在制度执行的过程中，由于制度本身存在的一些缺陷，逐步暴露出一些问题。

一是制度中一些财务支出指标划分不合理，如业务支出中的安全防卫费、租赁费、修理费等应属于管理费的项目在业务支出中核算；二是有些项目用途不明确，如基本建设支出中没有将办公楼、发行库等经营性支出与职工宿舍等公益性支出分开；三是有些科目核算内容不合理，如罚款收入按收支相抵后的净额列入损益，不符合收支两条线的原则，为坐支罚款收入等违纪行为提供了可能。

1997年，财政部针对中国人民银行预算执行中存在的问题颁布了《中国人民银行预算管理规定》，明确了人民银行预算编制、报批、下达、调整等有关程序，但对于原财务制度中存在的一些问题没有做出修改。

因此，根据国务院批复财政部的“三定方案”中赋予的“拟定金融机构财务管理制度”职责，财政部在与中国人民银行充分协商、共同研究之下，并广泛征求财政部驻各地财政监察专员办、人民银行各分支行的基础上，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国人民银行法》以及其他有关法律法规，经反复修改，于1999年12月颁布了《中国人民银行财务制度》，以进一步规范人民银行的财务行为，加强财务管理，保障人民银行依法履行中央银行的各项职责。

制度规定人民银行实行独立的预算管理制度，实行“统一领导、预算管理、分级核算、统负盈亏”的财务管理体制，遵循收付实现制的会计核算原则，其中预算管理体现了国家对人民银行财务工作的基本要求。

这次颁布的《中国人民银行财务制度》共分为八章、五十五条，明确了人民银行财务管理工作的主要内容：所有者权益和负债管理、资产管理、财务收入管理、财务支出管理、预算管理与监督、财务报告等方面。

财务收支中一部分与履行央行职责、执行货币政策密切相关，另一部分是作为政府部门、维持部门运转的行政经费支出。

总之，此次财务制度的颁布充分体现了中国人民银行财务制度的独立性和预算性，也为人民银行编制部门预算奠定了基础。

综上所述，中国人民银行财务管理制度的逐步建立和完善为我国中央银行不断强化宏观金融调控，建立健全货币政策框架体系，及时制定适应不同时期经济体制变化和经济金融发展的货币政策提供了重要保障，财务管理制度在我国宏观经济管理中的作用显著增强。

当前，全球经济正在缓慢复苏，但金融危机影响的严重性和经济复苏的曲折性都超过了人们的预期。

我国经济继续朝着宏观调控的预期方向发展，加快转变经济发展方式和结构调整的任务更加紧迫。

在国际国内经济金融形势发生深刻变革的大背景下，中央银行已经站在新的历史起点上，认真总结财务管理制度改革发展实践经验，立足当前，着眼长远，继续以制度创新和科技进步为动力，不断提升财务管理能力和水平，为人民银行有效履行货币政策、维护金融稳定提供重要保障，为我国经济持续快速健康发展作出应有的贡献。