自然资源国家所有权主体研究

自然资源国家所有权主体研究

——以建设我国地方物权制度为视角摘要：我国法律规定中央政府对自然资源代行国家所有权，地方政府直接占有自然资源却缺少产权主体地位。自然资源产权主体制度设置的不合理导致中央和地方之间对自然资源的争夺，尽快建立完善我国地方物权制度利于央地关系的和谐化。通过宪法、物权法、矿产类法律和地方立法完善可以完成对自然资源产权主体地位的“确权”。

关键词：国家所有权；自然资源；地方物权制度；

我国宪法第9条中规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；”物权法第四十六条规定：矿藏、水流、海域属于国家所有。我们可以清晰看到矿藏的所有权的主体为国家，亦即全民。如何理解国家所有即全民所有，在公有制国家，国家所有权与全民所有制是两个密切相关的概念。这里的“全民所有”是指以维护全民所有制为价值取向，以国家所有权主体的全民性出发，确认其权利主体是全体人民。[1]国家作为产权所有权人对自然资源的支配权能和全民作为所有权人的收益权能本应该是相辅相成的，但现实中频频出现资源之争的情况，暴露出我国的国家自然资源的物权制度的不完善、不清晰。

一、自然资源的国家属性

自然资源的国家属性主要体现为自然资源的法律属性，国家对自然资源设立相关法律制度，才将自然资源的所有权掌控在国家手里。然而自然资源为何？首先要从自然属性入手，《辞海》对自然资源的定义为：指天然存在的自然物（不包括人类加工制造的原材料）并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所。联合国环境规划署的定义为：在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。正是因为自然资源的经济价值和对人类的有用性导致越来越多的国家为自然资源创制所有权并控制在国家手中，且国家所有的自然资源的种类随着增加时间的推移不断增加。我国的宪法、物权法、矿产资源法等一系列法律为我国丰富的自然资源完成了“国家确权”。有法学学者将我国的自然资源的国家所有权的设定分为三类：一是单一的国家所有，例如矿藏、水流；二是除法律规定归集体所有的以外归国家所有；三是凡是法律规定为国家所有的为国家所有，例如列入保护的野生动物等。[2]还有学者依据《物权法》规定将自然资源归为国有财产的一个种类。无论何种观点的博弈，自然资源的国家属性已经成为共识，从法律层面最为显著的就是“自然资源国家所有权”这个概念的提出和厘定，显然自然资源国家所有的观点并不新颖，对自然资源国家所有权与国家主权性权利的辨析、自然资源国家所有权的公权私权之争都不是一时能解决的问题，[3]现实中问题最亟待解决的不是所有权本身的问题，而是如何行使国家所有权的问题以及由其权利主体地位衍生出来的问题。

二、自然资源国家所有权主体

国家所有权的客体是否是可以是自然资源，有学者提出我国自然资源的规定在宪法之中就有三大缺陷，首当其冲的就是抽象的“自然资源”不能被支配，因而不可能成为所有权的客体。[4]由于《宪法》在设立自然资源所有权的先天不足，

导致了《物权法》也回避了这个问题，相关资源类法律都出现了僵硬的现象。但是笔者认为，自然资源在宪法之中的规定仅仅是一个确权性规定，仅仅确立自然资源的物权（国家）归属，这类似于国家的主权宣誓，这正是国家所有权作为权利之中含有权力的体现，[5]这种“特殊复合型”的权利只能由宪法规定，其他法律根本容不下这种涉及广泛又包罗万象的权利。此外，自然资源的国家属性和我国的国家性质也要求宪法之中需要对关乎国计民生的自然资源给予“国家确权”。因此，自然资源物权制度的完善是未来民法典需要解决的重要问题，这并非说明自然资源不是国家所有权的客体。

在学理上有人认为国家行使自然资源所有权的方式是公共信托，也有认为是自然资源是公共物而为国家直接所有。无论何种理论都认为国家是行使权利的主体，而我国法律又规定国务院代行自然资源所有权，也就是中央政府行使，地方政府是否可以代行所有权呢？法律没有给出规定，但是在学术界观点还是比较一致的，大体都认为中央与地方国有资产①产权关系划分是必要的。这首先因为中央政府代行国家所有权，而丰富的自然资源散落在地方，虽然我国对国有资产的管理体制实行的是“国家所有，分级代表”，但是中央地方两级政府权责界限划分清晰，缺乏协调机制，中央政府高度集中自然资源的所有权，但是没有实现自然资源的所有权、占有使用权和收益权的对等，政府作为国有资产的所有者和占有使用者与相关资源企业作为具体监督管理经营者之间的财产收益关系没有得

到清楚的划分界定，中央政府权大责小收益高，地方政府仅能享有部分占有使用的权能，导致地方政府作为国有资产的占有使用者对国有资产的管理没有积极性。地方政府并非对自然资源的开发不感兴趣，只是因为地方政府没有自然资源的所有权，因此地方政府在吸引外资时，相关权能无法得以运转，地方政府开发资源、上一个项目需要上级政府的层层审批，审批效率低下，才导致了地方政府积极性不高。足见，地方政府作为自然资产产权主体符合现实发展需要。

我国拥有丰富的自然资源，地方政府“占据”资源却未能实现经济的腾飞，反而因资源丰富导致经济发展模式单一，经济发展进入了死胡同。这其中暴露的问题是显而易见的，由于地方政府没有成为法律上的产权主体，导致地方政府和人民成为了“矿竭城衰”的实际受害者[6]，截至目前官方发布的资源枯竭型城市高达78座，而我国共有煤炭、森工、石油等各类资源型城市118个，枯竭率达到了66%，[7]地方政府并没有因为国家开发本辖区内的自然资源而对地方经济有所增益，况且地方国有资产形成过程中和利益的相对性，[8]因此地方政府代行所有权的需求日益增加，地方和中央争夺资源的现象也就频繁出现了。自然资源天然存在于地方政府辖区内，这使得地方政府享有开采自然资源的先天优势，国家自然资源的开发给地方造成的损失也需要相应的机制给予补偿，而补偿机制却并未形成，加上国家对自然资源的专属化，一系列原因加深了央地之间的矛盾。典型的如陕北等地一直延续的石油开采争议案件[9]，除此之外更是衍生出大量的包括上述案件中的陕西延长油矿在内的国有矿藏类的盗油事件，而地方公安机关对此类案件的颇为微妙态度也反映资源之争的白热化。在陕北石油开采案中，中央与地方的产权及相应的利益获取权有争议，但更多的是民营石油投资商群体被排斥的局面掩盖了这一矛盾的扩张。而沿渤海地方政府“围海造田”所产生的争议则从另外一个侧面反映了央地之间在产权方面的纠纷之严重性，京津冀地区房价的持续上涨，让沿渤海地区的地方政府看到了商机，地方政府财政主要来源于土地，因此一些地方政府将目光投向了广袤的滩涂，这种行为一方面造成央地权限

①自然资源属于资源性国有资产，因此本文中讨论的国有资产为自然资源，且重点讨论矿产资源。