自然经济的垄断

论我国自然垄断行业的垄断特征与法律规制文章摘要：自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。

法学上的自然垄断概念不仅涵摄了经济学上自然垄断的内容，还突出了现代竞争法的精髓。

关键字：自然垄断法律规制一、自然垄断行业的含义与一般特征自然垄断行业，原指规模经济明显，单独一个企业能够比多个企业更有效地提供某种产品全部产出的行业。

目前，有经济学家用部分可加性重新诠释了自然垄断行业：如果单一企业生产所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，企业的成本方程就是部分可加的；如果在所有有关的产量上企业的成本都是部分可加的，某行业就是自然垄断行业。

即使规模经济不存在，即使平均成本上升，只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单一企业垄断市场的社会成本就仍然最小，该行业就仍然是自然垄断行业。

电信、电力、邮政、铁路运输、自来水和煤气等，都是典型的自然垄断行业。

自然垄断行业有以下四个方面的特征：第一，垄断性。

自然垄断行业一般都是规模经济较明显的行业，即规模愈大，生产成本就愈低。

譬如，煤气公司要输送煤气，就必须铺设管道，而铺设管道的成本是非常高的，但一旦铺设完毕，向管道泵注入更多的煤气则不需要更多的资金注入，以至于边际成本趋向于零。

同时，自然垄断行业有大量的“沉淀成本”，即资金一旦投入就难以在短时期内收回，也难改为其他用途。

如果多个企业之间进行竞争，势必导致重复建设，造成资源的大量浪费。

因此，一般要求由一家企业进行垄断性经营。

第二，公益性。

自然垄断行业主要是为社会公众提供公共服务的行业，它所提供的私人边际效用（M PB）小于其社会边际效用（MSB）。

如电力产业所提供的效用，就不仅仅为电力消费者所享有，而且还对整个社会的生活和生产、整个社会的正常运转具有至关重要的作用。

第三，不可选择性。

由于自然垄断行业的经营者一般都是唯一的，因此对消费者来说，这些服务具有不可选择性。

要么接受经营者确定的交易条件，要么就不与其发生交易关系。

第四，部分业务具有可竞争性。

并非自然垄断行业的所有业务都具有自然垄断I生，有些业务是可竞争的。

如电力业包括电力设备供应、电力生产（发电）、高压输电、低压配电和电力供应等多种业务领域，这些业务中只有高压输电和低压配电属于自然垄断业务。

而电力设备供应、电力生产和供应则属于竞争性业务。

二、我国自然垄断行业的垄断特征分析近年来，我国研究反垄断法的学者比较一致地认为，应将我国的自然垄断行业纳入反垄断法的除外适用范围。

笔者以为，这种照搬西方国家经验的做法不妥。

因为尽管我国的自然垄断行业具有与西方国家的自然垄断行业相同的特征，但我国自然垄断行业与西方国家自然垄断行业的区别也是显著的。

西方国家的自然垄断行业一般只存在国家垄断一种垄断形态，而我国的自然垄断行业存在国家垄断、经济垄断、行政垄断等多种性质不同的垄断形态。

现详述如下：（一）自然垄断行业中的国家垄断。

国家垄断。

是指国家作为一个法人实体实施的垄断。

国家垄断具有以下特征：（1）国家垄断是以国家名义实施的垄断，是一种国家行为；（2）国家垄断以保障国家安全、增加国家财政收入或促进社会整体利益为目的；（3）国家垄断依凭国家强制力保证实施；（4）国家垄断是一种合法垄断，不受司法审查。

国家垄断具有政治性与经济性双重属性。

从政治上说，国家垄断是维护社会安全与稳定的重要方式；从经济上说，国家垄断是克服市场失灵的重要手段。

在市场经济条件下，市场主体具有追求自身利益最大化之“经济人”特性，对那些投资大、风险高、建设周期长、利润率低甚至亏本的行业无投资激励，即存在所谓的“市场失灵”，而这些行业又是社会进行再生产不可缺少的条件。

为了维护社会公共利益，这些行业必须由国家垄断经营。

自然垄断行业中有国家垄断存在，这在西方国家一直如此。

在未对自然垄断行业放松管制以前，西方国家的大部分自然垄断行业是由国家垄断经营的。

可以说，在现有技术条件下，只要有自然垄断行业存在，就有国家垄断存在。

新中国成立后的相当长时期内，包括自然垄断行业在内的所有行业都是由国家垄断经营的。

改革开放后，特别是建立社会主义市场经济体制的目标确立后，我国在绝大部分非自然垄断行业中引入了竞争机制，国家垄断格局逐步打破。

对自然垄断行业如航空运输业、铁路运输、电信业、电力业的管制体制也进行了初步改革，但总体而言，这些行业仍实行国有国营，国家垄断居主导地位。

（二）自然垄断行业中的经济垄断。

经济垄断和西方各国反垄断法所称的“垄断”概念基本相同。

它是指自然人、法人或其他经济组织运用经济力排斥、限制或妨碍竞争的行为。

经济垄断的特点是：（1）经济垄断是一种私人垄断，垄断的主体是自然人、法人或其他经济组织；（2）经济垄断是依凭经济力来实施的。

所谓经济力，是指经济主体自身具有的市场支配地位或通过联合形成的市场支配地位，主要指经济主体影响市场价格的能力；（3）经济垄断的目的是为了获取垄断利润；（4）经济垄断是一种非法垄断，除法律规定可以豁免的外，经济垄断一般为各国反垄断法所禁止。

我国自然垄断行业中存在着大量滥用独占地位、限制竞争的行为。

如煤气公司强制用户购买其指定的煤气灶具、热水器的行为。

电力部门强制用户购买其指定的配电箱、电表的行为，自来水公司要求用户统一使用其指定的水表的行为及电信企业强制用户购买其指定的电话机的行为等等。

这些行为既不是政府命令使然，也不属经营这些行业所固有的行为，应当属于经济垄断的范畴。

（三）自然垄断行业中的行政垄断。

行政垄断是政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为，是一种非国家意志的行为。

其主要特征有：（1）行政垄断是一种政府行为，只有凭借政府行政权力形成的垄断，才是行政垄断，没有政府行政权力介入的垄断就不能成为行政垄断，这是行政垄断与经济垄断的区别；（2）行政垄断是一种地方政府行为或国家经济管理部门的行为，而不是一种中央政府行为，这是行政垄断与国家垄断的区别；（3）行政垄断具有强制性，行政垄断是通过具有普遍约束力的行政规章或具体的行政命令来实施的；（4）行政垄断的主体是政府行政机关，包括地方政府行政机关和中央各行政管理部门。

[2]我国自然垄断行业中的行政垄断比较突出，以电信业为例。

近年来，电信部门滥用行政权力，限制竞争的行为是比较严重的。

有学者详细列举了原邮电部的反竞争行为：（1）对“中国联通”的市场进入实行限制。

“中国联通”进入任何地区开展任何一项电信业务，都必须得到邮电部的批准，而同样的业务，邮电部所属的电信局不经申请就可以进入。

甚至随意解释国务院文件，否定“中国联通”拥有经营一般长话和市话的特许权。

（2）在互联互通上对“中国联通”接入市话进行限制。

从1995年7月19日到1996年7月的整整一年时间内，“中国联通”的GSM移动电话没有一个能够与邮电网互联互通后投入运营。

邮电部甚至不允许“中国联通”的130移动电话拨打119、110、120、122等特种服务。

（3）在网间付费上对“中国联通”实行垄断定价。

如“中国联通”的GSM移动电话接入邮电市话网时，“中国联通”要将收入的80％支付给对方，而相反方向的电话接入时邮电网只需支付收入的10％。

（4）在号码、无线电频率等公共资源的分配上，对“中国联通”实行歧视。

至1996年，邮电部没有批复“中国联通”任何一个城市的电话号码，也没有批复“中国联通”长途的网号或过网号。

甚至将原来的行业标准改为企业标准，对“中国联通”实行封锁。

[3]其他行业如铁路运输业也不同程度地存在行政垄断现象。

三、对我国自然垄断行业各种垄断的法律规制以上分析表明，我国经济活动中的各种垄断形态在自然垄断行业中都有所体现，既有合法的国家垄断，也有非法的经济垄断、行政垄断。

从消费者对垄断行业的评价来看，自然垄断行业是消费者反映最强烈、意见最大的行业。

显然，不加分析地将自然垄断行业整体纳入反垄断法适用除外范围的观点过于草率。

笔者以为，我国的自然垄断行业不应是一个免受反垄断法追究的行业，相反，它是一个反垄断法应予以重点规制的行业。

当然，对不同的垄断形态，需要运用不同的法律规制方法。

下面笔者就此提出一些初步意见。

（一）对国家垄断的法律规制。

国家垄断是一种合法垄断，在各国反垄断法中属于适用除外范围。

但合法的不一定是合理的。

70年代以前，自然垄断行业由国家垄断被认为是理所当然的事，因为那时人们没有更好的办法解决市场在提供公共产品方面的失灵问题。

70年代以后，人们对国家垄断的不合理性逐步有所认识。

这种认识基于两个方面的理由。

第一，科学技术的发展使某些传统的自然垄断行业不再具有自然垄断特性。

以电信业为例。

20年前，电信业以铜材为主要原材料，所需投资大，为取得规模经济效益和避免重复建设。

由国家统一规划、统一建设、统一经营和统一管理十分必要。

近年来，随着远程通讯技术的发展，特别是光纤、通讯卫星、计算机等大容量传送途径的开发，电信基础设施的投资规模大为减少，长距离通信成本大幅下降。

这些都在技术上、传送成本上减少了进入壁垒，使电信业不再具有自然垄断性质。

第二，经验表明，国家垄断导致了自然垄断行业内部×效率的产生；对外也容易产生服务质量低劣、价格居高不下等弊害。

为了维护社会公益，国家对自然垄断行业采取价格管制与市场准入管制等手段。

但实际成本加报酬的价格规制手段弱化了企业降低成本的激励；而市场进入管制又使企业缺乏竞争刺激。

对提高效率、改善服务不感兴趣。

两种管制手段的客观结果都损害了社会公共利益。

对不合理的国家垄断，必须破除。

当然，破除国家垄断不能依靠反垄断法的力量，因为国家垄断是合法的。

根据西方国家改革自然垄断行业管制体制改革的经验，打破国家垄断主要是通过立法（创制新法或修改现行法律）的方式来实现的，即以立法为先导，用法律手段为打破国家垄断确立基本框架，然后再依法进行改革。

[4]这种先立法、后改革的模式值得我们学习和借鉴。

当前，我国应秉着促进公平竞争、提高服务水平与经济效率、让利于消费者的指导思想，建立与完善各自然垄断行业法。

各行业法应明确规定国家垄断在自然垄断行业中的具体范围及对国家垄断业务的监督手段。

为了确保立法能促进社会公共利益，自然垄断行业法（不管是创制新的法律，还是修改现行法律）不能再走部门立法的老路，而应由人大常委会组织包括政府部门、各行业的技术专家、法学家、律师、经济学家、各行业企业和消费者代表等在内的专门工作委员会立法。

（二）对自然垄断行业中经济垄断的法律规制。

对经济垄断的法律规制，在西方国家是通过反垄断法来完成的。

自然垄断行业在西方国家的反垄断法中通常是适用除外的对象。

如日本《禁止私人垄断及确保公平交易法》第21条规定：“本法的规定不适于经营铁道事业、电气事业、瓦斯事业和其他在性质上当然成为垄断的事业者所进行的生产销售或有关供给的行为等该事业上固有的行为。