论新中国的法治建设

论新中国的法治建设【内容提要】60年来，尤其是改革开放30年来，新中国法治建设取得巨大成就：法治观念日益深入人心，民主法治理论不断丰富，社会主义法治实践不断发展，依法治国基本方略得到重视和实施，在中国共产党的领导下，中国人民经过革命、建设、改革和发展，逐步走上了建设社会主义法治国家的道路。

【关键词】中国法治发展阶段健全的法制是现代社会文明的基石。

千百年来，人类社会发展的历史已经充分证明，法治建设的完善、法学的昌隆与一个国家、一个民族的命运紧密相连。

100多年来，中国人民一直在追求建立一个独立富强的现代法治国家，无数仁人志士为此付出了心力。

但是，在内忧外患不断的情况下，我们追求依法治国的理想一再破灭，包括法学研究、法学教育等重要内容在内的法治建设事业也与整个国家一起走过了漫长、曲折和艰辛的历程。

直到本世纪70年代末，中国人民从政治动荡的阴影中走出来，开始用更深邃的目光审视我们周围的世界，用更理性的态度思考我们国家和民族的未来，我国的社会主义法治建设，包括立法、司法、法学研究和法学教育，也由此进入一个全新的、充满希望的境界。

在此，对新中国法治60年作一总体回顾，有着特殊的意义。

一、新中国法治的创立时期（1949年10月至1957年5月）在新中国成立以后的最初几年，全国人民以饱满的政治激情投身于人民共和国的各项建设中，一种崭新的社会主义的新中国法治，也在蓬勃兴旺的建设浪潮中逐渐成型。

这种开创性的建设，其意义是非常巨大的。

所以，在创立时期的种种创造，往往最让人难以忘怀。

1954年9月20日新中国第一部《宪法》诞生。

为新中国的法治建设奠定了基础。

同时还颁布了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，将国家机构和司法机关纳入法治化的轨道。

随着国家各项工作逐渐走上正常轨道，新中国的法学教育、法学研究工作也次第展开。

1950年，新中国创办的第一所正规的高等法学教育机构中国人民大学法律系正式招生。

自1954年，一些政法院系经过重新组合以后也陆续开展工作。

但由于受国家政治生活中存在的“左倾”思想和“法律虚无主义”的影响，当时的法治建设与法学研究、法学教育也存在不少欠缺。

例如在法学研究方面，不仅受前苏联的法学体系、观念的影响较大，泛政治化乃至“左倾”的痕迹也比较明显。

在法学教育方面，不仅规模小，在人才培养体系方面也受苏联模式的影响至深。

中国人民大学法律系成为当时有代表性的高等法学教育单位。

二、新中国法治的曲折发展时期（1957年6月至1966年4月）由于种种原因，从1957年反右扩大化开始，党内左倾错误和个人崇拜等不良因素逐渐膨胀，开始给包括法治建设在内的各项社会主义事业带来巨大的损害。

在党内，从中央政治局、中央委员会到基层的民主生活遭到严重损害。

个人专断和个人崇拜的不良倾向日益发展起来。

这些不良因素对当时法治建设也产生严重的侵蚀。

主要表现在：（一）党的“政策”取代国家法律党的政策是制定国家法律的依据，党领导人民制定法律并领导人民执行法律。

由于我党历史上习惯于用政策来指导革命，而这段时间进行的接二连三的群众运动又使政策比法律显出更多的优越性。

领袖个人与党在人们心目中的崇高地位使人们更容易产生“政策至上”的观念。

政策从背后直接走到前台便是理所当然的，政策向法律转化的程序性规定便是多余的了。

（二）法治建设的停滞不前对法治建设的忽视首先是因为党的指导思想发生了严重的失误。

反右斗争开始后，毛泽东同志不断修正党的“八大”关于我国社会主要矛盾的认识，将社会的主要矛盾归结为无产阶级和资产阶级的矛盾以及社会主义道路和资本主义道路的矛盾。

并把阶级矛盾扩大化和绝对化。

关于法治建设的基本指导思想也随之发生了变化。

毛泽东在1958年曾说过：不能靠法律治多数人，多数人要靠养成习惯，一搞大跃进就没时间犯法了。

对于人民内部的矛盾，一般都应采取整风的办法来解决。

在当时党内高层，认为法治的功能仅仅限于对敌专政、惩罚犯罪分子。

受这种思想的影响，即使在对敌专政领域，《宪法》和《法院组织法》中规定的一些民主原则和法治原则，也被当作“右派错误”而加以批判。

在司法制度方面，则表现为初步正规化的，比较合理的司法组织机构被不正常的合并、精简或取代。

继1957年8 月铁路与水上运输法院被撤销之后，1959年4月，司法部、监察部也被撤销。

1960年11月，最高人民法院、最高人民检察院和国务院公安部合署办公，由公安部党组统一领导，从而在最高层次上进一步削弱了司法体制，1954年《宪法》规定的“人民法院独立进行审判，只服从法律”以及其他法律和法规共同确立的司法独立原则，被批判为“右派分子借口审判独立，反对党的领导，以法抗党”。

检察机关的“垂直领导”制度也被改为“双重领导”。

伴随“忽视法治的群众性”的声讨，一度形成国家司法机关和人民群众共同“办司法”的超常格局。

1957年7月，中央规定地方司法机关向地方党委负责。

辩护制度、律师制度被批判为“替坏人说话，敌我不分，为阶级敌人开脱、掩护”。

“公民在法律面前一律平等”被指责为“抹杀法律的阶级性，同反革命讲平等”。

强调依法办事和司法独立被批判为“法律至上”的资产阶级观点，是“不要党的政策，搞法律孤立主义”。

（三）法律理论与现实的矛盾从1957年反右派斗争开始，对基本的法律理论和原则，先是理论上作为“反党，反社会主义”言论加以批判，继而在实践上放弃乃至公开违反，使现实与法律理论产生了严重的矛盾。

如1954年《宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。

人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。

“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”。

全国人民代表大会的职权之一便是“监督宪法的实施”（注：中华人民共和国宪法（1954年）。

）。

而实际上，宪法理论与现实的矛盾首先便表现在这一监督宪法实施的机关上。

第一、二、三届全国人大的任期都超过了法定期限，在1957年至1965年这段时间，全国人大共召开了六次会议，包括一届第五次会议，二届第一、二、三、四次会议和三届第一次会议。

六次会议都没有严格地完成听取和审议有关工作报告和决定重大事项的职责。

其中二届第三、四次会议还被严重推延。

人民代表大会的地位和作用被严重削弱。

总之，在这段时期里，宪法及其规定的一些基本制度及公民的基本权利都还在，但部分由于左倾思想的错误和群众运动的事实，部分由于现实物质条件的欠缺，许多宪法规定在现实中得不到实现。

宪法在现实中的状况，使人们对宪法由崇拜、满怀希望而变为失望乃至不信任。

同时，对宪法态度的改变又助长了“法律虚无主义”的思想。

无法可依和有法不依的实际情况，再加上对一系列正确的法治原则的错误批判，使我国社会主义法治建设过程中断，并开始了对民主法治的严重破坏，而且愈演愈烈，最终导致“文化大革命”10年中社会的动荡和混乱。

三、新中国法治的全面破坏时期（1966年5月至1976 年10月）1966年，史无前例的“文化大革命”爆发，中国的法治建设和法学事业很快被动乱的狂涛所淹没。

中国人民在新中国成立以后取得的各项政治成果，包括尚未成熟的法治事业，在长达10年的动乱中被破坏殆尽。

（一）立法工作陷于停顿，司法依据混乱“文化大革命”10 年中，作为唯一享有国家立法权的全国人大除1975年1月通过了一部充满浓厚“左倾”色彩的《宪法》外，未制定任何法律。

1966年7月，第三届全国人大常委会第33 次会议决议无限期地延期召开全国人大三届二次会议。

从1967年初开始，随着各地革命委员会的成立，地方人大的法定地位和权力也被取代。

“文化大革命”中作为司法依据使用的，除个别从“文化大革命”前沿用下来的法规外，主要是“文化大革命”中制定的政策性“文件”。

如1967年1月13 日中共中央、国务院发布的《公安六条》等，这些“文件”数量多、内容杂，大多是随着运动的进展，按照各个时期的需要制定的，因而时间性十分明显，同类内容的文件往往集中在同一时期。

由于“文化大革命”期间整个国家处于波动状态，各方面情况容易发生变化，而这类文件又大多是针对特定情况下的特定事项而发的，所以有效期一般较短，且常有昨是今非、彼此抵触的情况。

严格地讲，这些文件都不具备作为法律所必须具备的要素，其中多数也不是由有立法权的机关制定或授权制定的。

但在“文化大革命”时期的中国，它们确实具有类似法律，甚至超越法律的效力。

公安司法机关处理案件，所依据的首先是这些文件的规定，其次才是国家常规法律，这些文件实际上成了“文化大革命”时期的“特别法”。

（二）司法系统遭到破坏，工作质量降低由于公、检、法系统曾因被否定而受到冲击批判，再加上大环境的影响，司法系统受到很大破坏。

不仅在机构和人员方面元气大伤，本来就不十分健全的制度也被冲得零落不堪，办案效率和质量都比“文化大革命”前下降，不能正常发挥其应有的职能。

社会秩序的混乱，也给司法工作造成种种困难，在这样的社会环境中，即便是有完备的法律，也很难正常实施。

民事司法进一步萎缩，刑事司法因上述原因，造成了大量的冤假错案。

从1967年开始，全国出现了一股“砸烂公、检、法”的潮流。

有些省报还专为此发表社论。

一时间，司法系统的许多人员被戴上了“特务”、“反革命”等反动分子的帽子。

如北京市公安局有1693人被戴上“特务”和“反革命”的帽子，其中72人被隔离审查；而广东省有22％的法院人员被隔离审查；陕西省281个公安部门、111个检察机关、61个法院受到冲击。

直到1971年才相对有所恢复。

四、新中国法治的恢复和发展时期（1976年10月至1999年）1976年，给国家和民族带来深重灾难的“文化大革命”基本结束。

中国人民开始用清醒的头脑思考国家民族的未来。

一场极为深刻的社会变革的时机开始到来。

1978年5月1日《光明日报》发表特约评论员文章《实践是检验真理的唯一标准》，标志着一场深刻的、意义深远的思想解放运动的开始。

这种思想解放，为新时期法治建设的蓬勃发展奠定了重要的思想基础。

1978年12月13日邓小平同志在中共中央工作会议闭幕会上的讲话——“解放思想，实事求是，团结一致向前看”中，进一步强调了社会主义法治问题。

他指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。

必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。

往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。

所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等，经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。