我国农村养老保险研究背景与意义

研究背景与意义研究背景

1.民政部1992年推行的农村社会养老保险方案(简称“老农保”)不能满足日益增长的农村社会养老保险需求

我国在上世纪80年代之前没有实行农民养老保险，只有生活贫困的农民才有社会救济。直到1986年，国家“七五计划”提出建立农村社会养老保险，当时受到改革开放政策影响有农民开始外出打工，收入有所增加，起初在江浙一带的乡村试点，并建立了农村社会养老保险基金。1991年，为进行农村社会养老保险试点，我国选择山东的五个县作为典范开始试行。1995年到1997年的两年时间里，全国2900个县中有2123个县引进了此项制度，参保率为9. 74% 0 1998年，为满足资深投资人士选择可预测的、透明的、且有一定管理框架的市场进行资金注入，国家着手整顿保险业，这一举措阻碍了农村养老保险业务发展且使其进入暂停整顿时期。2002年，中共十六大提出了“在有条件的地区探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。2009年9月，国家出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

但是，我国老年人口规模不断扩大，人口高龄化不断发展，乡村人口老龄化程度高于城镇人口，且城乡老龄化差距在扩大。袁俊、吴殿廷、吴铮争

(2007年)根据1990-2000年数据预测，到2010年全国除东北的黑龙江和西北的新疆、甘肃、宁夏、青海、西藏6个省份尚处在成年型外，其余都将进入严重的农村人口老龄化状态。农村人口老龄化由东部沿海地区逐渐向中部、西部内陆递进，且已发展成农村地区相对普遍的人口变化趋势①。

在人口快速且大面积老龄化状态下，我国一直实行的农村社会养老保险制度属于“杯水车薪”。面对强大的农村社会变化，大部分农村老年人口依然处于贫困和养老远，这意味着，现行农村社会养老保险方案不能满足日益增长的农村社会养老保险需求。

2009年6月24日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署开展新型农村社会养老保险试点工作。会议决定，2009年在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点。此次养老保险筹资方式改变了过去主要由农民自己缴费的模式，实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合;在支付结构上采取基础养老金和个人账户养老金分开，基础养老金由国家财政全部保证支付的形式。9月1日，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》，着手建立针对农民的以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的新型养老保障制度，意味着“中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金”。

2.政府及政府财力具备参与农村社会养老保险的行为可行性与经济可行性

政府行为包括政治行为、经济行为和行政行为，研究政府在农村社会养老保险中的行为也就是研究政府如何参与社会养老保险。通常认为，政府的经济职能包括资源配置职能、收入分配职能和经济发展职能。而作为社会保

障制度的一个重要组成部分的养老保险是指国家和社会通过相应的制度安排为劳动者解除养老后顾之忧的一种社会保险，它的目的是增强劳动者抵御老年风险的能力，手段是提供相应的收入保障，这极大的体现了政府的收入分配职能。由于社会保障维护社会公平和增进社会福利的本质属性，政府在社会保障中承担主要责任便构成各国社会保障制度的共同特征，这一共同特征不会因为社会保障制度的变革而改变。

政府在社会养老保险中的责任定位在监管责任和财政责任两个方面。在大多数国家，财政对养老保险提供一定的支持，养老保障开支成为财政预算的重要组成部分。关于财政支持问题，一直以来备受关注和争议。现在财政有没有能力彻底解决农村社会养老保险问题?到底需要多少钱可以在全国普及农村养老制度?随着我国国民经济和政府财力持续高速增长，建立农村社会养老保险制度的物质基础日益丰厚，国内生产总值从2000年的88254亿元增长到2009年的335353亿元，增幅279. 99%;国家财政收入从2000年的13395亿元增长到2009年68477亿元，增幅411. 21%，通过建立农村社会养老保险制度也可达到国民福利与国民经济增长、政府财政同步增长的异曲同工之妙。

3.国外农村社会养老保险制度实施的成功经验给予我国的良好启示和借鉴关于农村社会养老保险制度的模式选择问题，世界各国具有较大差异。一部分国家没有设立单独的农村社会化养老保障制度，而是给予农村居民以相同的国民年金待遇;一部分国家则针对本国的实际情况单独设置在具体内容上受到政治、经济与文化等因素影响的农村养老保障制度或农民养老保障制度。从世界各国的经验来看，无论采取何种形式的农村(农民)养老保

障制度，都是围绕农村、农业和农民而展开，其最终目的都是成功的解决了农村社会养老保险问题:例如德国、加拿大、日本等发达国家建立农民养老保障制度的主要目的是解决土地细碎化、实现现代农业经营和提高农民收入，而发展中国家建立农民养老保障制度的根本目的在于解决老年贫困问题，为农村老年人提供最基本的生活保障。另外，发达国家和发展中国家在实行农村社会养老保障制度时大多数都成功地建立了完备的法律制度，这是各国农村社会养老保险制度得以顺利实施的一个重要保证。当然，在国外农村社会养老保险制度实施中，政府的财政作用也不能忽视，无论是发达国家还是发展中国家都给予了稳定的财政支持，这样可以从根本上解决农村养老保险的资金积累和支付问题，从而实现农村社会养老保险制度的稳定性与可持续性。

因此，国外发达国家和发展中国家在农村社会养老保险的制度设计、模式选择、法律保障和财政支持等方面的成功经验对我国建立农村社会养老保险制度给予了良好的启示和经验。

1.理论意义。农村社会养老保险制度建设是事关国计民生的大事。由于农村人口众多，国家财力有限，地区发展不平衡等因素制约，我国不可能简单选择高福利模式，也不可能采取完全自助型模式的农村养老保险制度。据最新公布数据显示，我国目前经济平稳快速发展，经济社会全面协调呈可持续发展态势，城镇基本养老保险制度已趋于成熟，而农村社会养老保险制度尚属空白，本文引入养老保险制度的基础理论，借鉴国外成功经验，试图厘清我国农村社会养老保险制度中政府、集体和个人的关系，从理论上拾遗补缺，提供建立适合我国国情的农村社会养老保险制度的理论参考。

2.实用价值。农村养老保险依托国家强大的经济实力与财富积累，通过