监管型国家制度变迁的动因和特征_胡颖廉

监管型国家制度变迁的动因和特征
胡颖廉 李 宇
［ 摘
要］ 监管型国家的崛起是 20 世纪人类重要的制度创新， 美国是这一领域的典范 。 探讨监管型国家制度变 迁的动力、 特征和内在矛盾， 对于解决我国食品药品安全 、 消费者权益保护、 安全生产等现实问题具有 启示意义。本文以制度主义为视角， 分析了影响美国政府监管产生和三阶段发展的因素， 归纳出监管 法治建设是约束力， 社会进步是外在拉力， 同时探讨了监 体系演变的主要特征： 市场机制是内生动力， 管失灵的可能性。
［3 ］ ［2 ］
2012 年第 8 期
总第 326 期
59
的公共服务需求。 美国通常采用的方式是建立新的行政 机关或者授予现有机构以新的权力， 但这同时也导致行政 权力的不断扩张。在三权分立的政治体制下， 行政权力扩 行政法 张让立法和司法机关感到不安 。 为解决这一矛盾， 的传 统 模 式 将 行 政 机 关 设 想 为 一 个 纯 粹 的“传 送 带 ” （ transmission belt ） ， 其职责是在特定案件中执行立法指
表1 干预手段 政府对市场的三种干预方式 主要优势 主要弊端 典型国家
于立法机关， 后者是合法的权力来源 。 与此同时， 法院致 从而协调 力于把行政机关限定在国会颁发的指令范围内， 权力分立原理与行政机关明显集立法 、 执法和司法职能于 一身之间的矛盾。 如上文所述， 法律天生具有不完备性 。 假如行政机关 “传送带” 仅仅承担立法 的职责， 那么其必然无法应对现实 中的复杂情况。 美国药品监管体系的演进就是行政权在 ， “商业至 市场失灵中反复试错的最好例证 。20 世纪以前 原则指引下的美国人信奉市场可以解决一切问题， 其 上” 中当然包括药品质量安全 。 联邦政府只是在农业部内设 其权力被限定在对药品的化学成分进 了一个化学产品处， 唯利是图的不法商人 行技术分析。随着市场需求的扩大， 大量制售假劣药， 药品安全事故频频发生 。 然而， 传统行 政法模式约束下的行政机关无法主动 、 灵活地应对这些问 题， 而只能僵化地固守法律所授权的事项 。 终于， 在老罗 中， 国会于 1906 年勉强通过 斯福总统领导的“进步运动 ” 《 》 ， 了 清洁食品药品法 授权农业部化学产品局（ 该机构于 1901 年从处升格为局） 全面监管跨州药品贸易， 这也就是 后来闻名世界的美国食品药品监督管理局（ FDA ） 的前身。 可见， 政府监管弥补了原则性的法律框架和具体的法律执 行之间的断层。 （ 三） 社会变革与危机事件开启了“政策之窗 ” 。 监管 型国家的崛起往往和社会变革以及重大危机事件直接联 系在一起。现代政府监管一般被认为肇始于美国， 至今已 发展出一套精致而广泛的监管体系 。 回顾近百年美国历 许多监管权力的兴起与特定历史条件和社 史就不难发现， 会危机密不可分。 例如联邦第一部有关经济性监管的法 《州际商务法 》 ， 律 就与 19 世纪下半叶高速发展的工业化 和城镇化有关。 当时有一些经营公用事业的企业进行垄 断定价， 严重损害了消费者利益 。 针对这一情况， 伊利诺 ， 保护农民利益免 伊州议会在 1875 年通过了《格兰其法 》 受铁路资本家和银行业主的侵害； 而联邦高院也在 1877 年 的穆恩诉伊利诺伊州案中做出裁定： 当涉及公共利益时， 19 世纪末资本的 州政府有权对商品价格进行管制 。 同样， 类似洛克菲勒标准石油公司这样的行 高度集中导致垄断， 业巨头对自由市场的竞争和社会整体经济效益构成巨大 《谢尔曼法 》 这一危机催生了美国第一部反托拉斯 的 威胁， 诞生， 同时也标志了美国反垄断管制的滥觞 。20 世纪 60 “伟大社会运动 ” 年代以后， 约翰逊总统倡导的 促使联邦建 立了一系列社会性监管机构 。 在人权运动、 激进主义、 环 保运动和消费者权益保护运动等思潮的影响下， 美国国会 安全和环境 于 1970 年开始相继设立了旨在维护人民健康 、 （ Health，Safety and Environment， 合称 H． S． E． ） 的机构， 包 括环境保护署、 职业安全与健康管理局 、 消费品安全委员
［4 ］ 令。 这样， 非民选的行政官员对私人权利的侵入就受命
会等。 当然， 也有学者从产业组织理论的视角入手来解释监 管型国家的起源， 认为监管其实是产业自己争取来的， 监 管规则的设计和实施主要是为产业的利益服务， 目的是提 ［5 ］ 。 阻止新进入者 应当说， 该理论主要关注政 高市场门槛， 府监管中的反垄断和经济性监管， 具有一定解释力却不全 其 面。事实上政府监管的另一项重要内容是社会性监管， 主要是为了限制市场主体影响公共健康和公共安全的行 为， 而非出于压力集团等政治因素 。 二、 动力、 约束力和拉力： 监管型国家的基本特征 （ 一） 市场机制是政府监管的基础和内生动力 。政府 监管在本质上是以市场经济为基础和特征的， 政府干预与 ［6 ］ 自由市场之间存在张力 。 古典自由主义坚信政府的功能 无须插手具体的企业运行 是创造一个公平竞争的软环境， 。 和财富分配 然而， 由于市场先天存在缺陷， 政府干预经 济就成为弥补市场不足的重要手段 。 在人类的数百年实 — —计划（ 命令） 经 践中， 有三种方式被用来应对市场失灵 — 济、 国有化以及政府监管。 上述方式本无优劣之分， 各国 在特定历史条件下走上了不同的政府干预市场之路： 前苏 联通过无产阶级革命建立了全能主义政治体制， 与之相适 应的是经济领域高度集权的计划体制； 20 世纪 30 年代大 英国深受凯恩斯主义影响， 在许多领域实行国 危机过后， — —政府监管， 政府 有化； 美国人则选择了另外一条道路 — 更多通过影响微观市场主体的私人决策来干预宏观经济 的发展（ 参见表 1 ） 。
［ 关键词］ 监管型国家； 制度变迁； 行政管理体制改革 ［ ［ ［ 1006 － 0863 （ 2012 ） 08 － 0059 － 05 中图分类号］ D035． 1 文献标识码］ A 文章编号］ — —历史制度主义的视角 一、 为什么需要监管— 监管是由政府机构制定并执行的一般规则或特殊行 为， 其目的是直接干预市场配置机制或间接改变企业和消 监管的内涵基 本 等 同 于 国 家 干 费者供需决策。 在当代， 预。我们日常所接触到的政府对食品安全的管理 、 在民用 航空领域的管制、 对证券市场的监控， 都是监管的表现形 式。然而， 人类意识到监管的重要性， 不过是近一百年的 认为 事。古典自由主义经济思想让人们盲 目 崇 拜 市 场， “看不见的手 ” 可以自发解决问题， 即便发生侵权， 也可以 通过诉讼来救济权利， 司法是社会正义的最后防线 。 因此 直到 19 世纪中后叶， 即便是在当时发达的英美等国， 政府 还不认为自己应当承担监管市场的职责 。到了 19 世纪末， 随着第二次工业革命带来的生产力大发展， 情况开始发生 转变。 （ 一） 生产力进步与法律不完备性的矛盾 。 美国经济 学家施莱弗等指出， 无论社会选择什么样的执法策略， 私 人都将试图扭曲执法策略的实施， 从而使自己受益。 制度 安排的最优选择在某种程度上取决于这些安排在面对此 种破坏时的脆弱性。 作为控制市场行为的两种可选体 系， 司法诉讼与政府监管的最大差别在于它们在面对潜在 违法者破坏时所表现出来的脆弱性 。 在农业社会中， 经济 主体的规模一般较小， 司法机关能够处罚其危害社会的行 为， 因而人们没有强烈的动机去破坏司法 。 工业革命造就 了大资本和大企业， 它们对社会的潜在危害大大提升， 但 其破坏司法的成本却没有相应提高， 资本家完全有能力也 有动力去从事破坏司法的行为 。 与此同时， 司法的意识形 资本家则通过他们对政治的影响来 态取决于法官的选择， 选择由谁坐在审判席上， 导致法官和检察官的决断受到财
60
2012 年第 8 期
总第 326 期
理性追求， 才推动了监管的产生和变革 。 （ 二） 法治建设是政府监管的保障和约束力 。 市场经 济是法治经济， 法治的作用主要是限制政府权力和规范个 人权利， 且前者更为重要。 市场依赖于法律而存在， 法律 制定合同以及侵权规则是必不可少 对于确立财产权利、 的。监管机构的权力来源于经济法授权式干预以及行政 法的约束权力， 两者都需要在法治的常态保障下得以实 现。法治视野下政府监管的核心问题是如何规范监管机 “谁来监管监管者 ” 构权力的行使， 也就是回答 的命题。美 国第一个独立监管委员会是州际商业委员会， 其被授予制 定规章（ 委任立法权） 、 维护市场秩序（ 行政权） 和行政处理 市场民事纠纷（ 准司法权） 等权力， 目的是保障市场健康运 行政和司法三种权力的 行。独立监管机构同时行使立法 、 特征， 改变了传统意义上三权分立与制衡的政治结构， 标 志着现代行政国家的兴起， 也成为后来政府对市场进行监 ［8 ］ 。 管的基本模式 然而， 监管机构同时ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ有半立法 、 半行政 和半司法权力的模式， 产生了机构膨胀和监管过多过滥的 弊病。除了司法审查外， 独立监管机构实际上处于没有权 如何控制独立监管委员会成为新的 力制约的状态。于是， 问题。 监管者权力难以受到约束是导致监管政策失灵的重 要原因， 而运用宪法、 行政法实现有限政府和适度监管是 构造现代监管型国家的主要方向 。 美国在长期的实践中 其核心内容是授权与控 业已发展出一套完善的法治框架， “第四政府部门 ” ， 监管 权的统一。作为独立于传统三权的 机构通过国会授权拥有制定监管规则的权力 。 但行政法 规定其权力行使受到政治控制 、 司法审查和公民权利保护 政治控制包括来自总统和国会 等因素的制约。具体而言， 的立法监督及人事任免； 司法审查是指最高法院有权通过 各种方式对监管机构的抽象和具体行政行为进行审查； 公 《信息公开法 》 、 《隐私权法》 民权利保护则是通过 等一系列 三者共同构成了监管权的立体约束框架 法律建立起来的， （ 参见图 1 ） 。
［1 ］
富和权势的影响。可见， 农业社会运作顺畅的司法体系在 面对具有强大破坏动机的经济实体时变得失灵， 尤其是在 那些缺少法律和秩序的国家 。 政府监管便是对这一社会 危机的回应。 如果说生产力进步是政府监管产生的根本原因， 那么 立法滞后让政府意识到实施监管的紧迫性 。 法律一旦制 定就落后 于 时 代， 因 为 其 在 本 质 上 是 一 种“不 完 备 的 契 。与大多数商业合同不完备性的原因一样， 约” 人们没有 能力预见到所有可能的情形 。 即便对于大量可预见的偶 发事件， 具体化规则也是很复杂的 。 随 着 经 济 社 会 的 进 法律的不完备性更为明显， 其威慑有害行为的能力也 步， 大为削弱， 这给个人和公共利益都带来威胁 。 与立法机构 相比， 监管机构所制定规则的位阶低于前者， 但其程序要 求也相应宽松， 因而更能适应外界环境的变化 。 从演化博 弈的视角看， 政府必须建立一套可信的威胁承诺（ credible commitment） 机制， 才能激励民众努力工作并积累财富 。 建 “负责任行为 ” 立可信承诺的主要方式是通过设计 的先例， 向外界表明其坚持并实施一套规则的决心 。 不难想象， 若政府单纯依靠立法来施行统治， 那么法律的空白会层出 不穷， 其承诺也将变得不可信 。 监管者通过设计规则和启 动执法程序来宣示其立场， 正好弥补了立法滞后的缺憾 。 （ 二） 传统行政机关 “传送带 ” 角色的不足。 经济发展 所暴露的市场固有缺陷证明了政府干预的重要性， 为了让 市场机制有效运作， 市场主体的行为必须被约束 。 这种约 束至少包括三项内容： 产权的界定、 合同的实施以及适当 的监管。 这其中， 产权的界定主要由立法来完成， 合同的 实施依靠司法作为保障， 而监管的任务由行政机关承担 。 由于社会新问题层出不穷， 政府不得不回应公众日益增长