控制性详细规划控制方法与指标体系研究

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控 制 性详细规划

Reg ulat ory D etai led

P lann ing

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【摘要】为解决现行控制性详细规划缺乏灵活性的问题,变被动控制为主动引导,提出了用地适建分级要求和分区平衡控制方法,引入了得地率、集中绿地率、建筑限低等指标,并对其指标

体系进行了梳理完善。

【关键词】控制性详细规划;控制方法;指标体系EXPLORATION O N METHODOLOGY OF REGU-LATORY DETAILED PLAN A ND INDEX SYSTEM YU Yiding; HU Yueping

ABSTRACT: With the purpose of improving the flex-ibility of current regulatory detailed planning by shift-ing the regulation mode from passive control to active guidance, this paper demonstrates the regulation method of grading demand of proper land-use and land-use quantity balancing in one district. And in the process of improving the regulating index system,indices are introduced such as ratio of land property,concentrative green land ratio, limited lowest building height etc.

KEYWORDS: regulatory detailed planning;regulat-ing method;regulating index system

控制性详细规划(以下简称“控规”)是实施规划管理的核心层次和最重要依据,也是城市政府积极引导市场、实现建设目标的最直接手段。近年来,通过不断地探索和实践,各地各城市对控规的编制已经总结出了不少成功、有效的经验,并在城市建设与规划管理中发挥着重要的作用。随着市场经济的逐渐成熟,建设方式与投资渠道更加多样化。控规作为直接面向市场的政府规划手段,其作用更显突出,同时问题也更加突出。特别是对控规编制方法和控制手段的研究需要不断地深入和加强。

1 问题的提出

1.1 现行控规缺乏灵活性

《城市规划编制办法》第二十四条规定,“编制城市控制性详细规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划,考虑相关专项规划的要求,对具体地块的土地利用和建设提出控制指标,作为建设主管部门(城乡规划主管部门)作出建设项目许可的依据。”《城市规划基本术语标准》指出,控规“以城市总体规划或分区规划为依据,确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求”。可以看出,控规的主要作用是对包括用地在内的多项建设内容实施控制。

但如何实现控制,既实现政府的城市建设目标,引导城市建设发展,又不至于成为被动控制和消极控制,已经成为当前控规的一大难题。从目前的实际情况看,控规仅仅是规划管理的一个参考,未能起到应有的控制与引导作用,大部分内容在管理审批实践中均有所调整。在工作中,甚至出现规划刚刚编制完成,有关指标就面临更改的强烈要求。而且,当前控规编制中的突出矛盾是控制有余,引导不足。过分强调控制作用,忽视了市场经济条件下投资主体多样化、市场和形势瞬息万变的实际,显得缺乏灵活性。

1.2 控规应是控制与引导的统一

一般意义上,城市规划重在实现城市的整体利益、长远利益,与城市的政府任期阶段性和地方利益主体寻求利益的局部性是有直接矛盾的。控规作为城市近期发展地区和重点地区发展建设规划的深化,是以实现近期利益为支撑点的。控规的作用,应是在控制城市发展命脉相关要素建设的

控制性详细规划控制方法与指标体系研究

于一丁 胡跃平

【作者简介】

于一丁(1957-),男,武汉市城市规划设计研究院,副院长、总工程师、教授级高级规划师、中国城市规划学会理事。胡跃平(1970-),男,武汉市城市规划设计研究院规划研究所,主任工程师、高级规划师。

【修改日期】2006-03-29

【文章编号】1002-1329(2006)05-0044-04【中图分类号】TU984.1【文献标识码】A

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同时,引导地方利益主体的建设行为为城市整体利益和长远利益服务。因此,要更好地发挥规划的指导作用,就必须解决控规中的灵活性问题,从方法上和指标构成上进行必要的调整与完善。

2 变被动控制为主动引导的控制方法2.1 完善用地适建的分级要求

原规划办法中对用地性质兼容性的适建要求,主要是针对地块建设的复合性提出的,最常见的做法是提出兼容性质的具体要求和兼容建筑量的一般比例。而实际中,更多的是用地性质本身的变更要求,控规中并没有提出相应的应对办法。

为适应开发建设的不确定性,提出规划用地性质的4个适建级别。即规划建议用地性质、替代用地性质、待批用地性质与禁止用地性质。同时在规划管理中,通过审批办法的易繁区分来实现。

(1)规划建议用地性质,指规划对地块规定的用地使用性质,土地使用单位在合法获得土地使用权后可以直接利用的性质。在审批程序中,可以通过“绿色通道”的形式直接进入下一步开发建设程序。

(2)替代用地性质,指有条件允许建设的用地使用性质。在规划建议用地性质不能满足使用者要求的情况下,要求土地使用单位必须提出更改用地性质的申请,经规划管理部门进行综合平衡并满足控规提出的替代条件后,可以批准替代的用地使用性质。规划管理部门在研究替代时,应严格保证某一特定地区内主要用地、配套服务设施用地及绿地等的总量平衡,原则上不得随意减少。

(3)待批用地性质,指替代性质之外的用地使用性质变更。土地使用单位申请更改原规划建议用地性质,须提出项目可行性分析、环境影响评估等必备报告,并报经控规原审批机关组织论证后批准、落实补偿措施、接受对申请人进行的惩罚性规定后,方可变更。

(4)禁止用地性质,指任何单位或个人不得进行建设的用地使用性质。被列入禁止用地性质的项目,主要包括两方面的内容,一是对特定地区主要发展性质有破坏性影响的用地性质,二是用以保证特定地区内强制性保护设施用地的控制和落实。如在某一居住小区内进行有污染的工业项目建设,即属于第一种禁止类型;各级规划确定的重大公益设施、市政基础设施用地,属于第二类禁止类型。

2.2 引入分区平衡控制方法

城市的组织运作是以街坊为基本单元的,而

控规是以地块为基本单元的。某一特定地区内,在用地主导性质、建设总量确定的情况下,是不必要强行固定具体地块的建设性质与建设强度的(有特殊功能和景观要求的除外)。因此,以具体的特定地区为一个分区,引入分区平衡法,通过分析论证,在某一控规区域内划分为若干分区,进行主导性质用地总量、辅助性质用地总量以及相应建筑量的规定。

在规划图则制订中,也相应进行分解,即以一个分区为基本图则单元。针对每个分区,提出建议用地性质布局以及一系列的指标规定与建议。规定某一个或几个主导性质用地总量不得低于建议值,以保证该分区建设目标的实现。我们在工作中,提出了2-4个街坊,15-40hm2面积的分区单元划分标准,基本相当于一个城市居住小区和工业小区的规模。

这样的规定,结合前述用地性质的4个适建级别,既能有效地满足规划目标的实现,又能满足实际建设中的灵活性要求。对有特殊功能和景观要求的地块,通过禁止性质的设定,可以保证其建设的唯一性。

3 几个重要指标的引入3.1 两个用地范围与得地率

为便于操作与比较,提出征地范围、权属范围、得地率等新的控制概念。征地范围由地块形成所需要的道路、公共开敞空间、公共绿地、某一特定的共同使用设施用地等组成,其面积为征地面积。权属范围是地块内可以由建设主体进行独立开发的用地范围,其面积为权属面积。权属面积与征地面积的比值就是得地率,以百分比表示。得地率的大小既反映了某一具体地块在征用土地中实际得到的土地量,也反映了该地块周边交通、环境条件的好坏。

3.2 集中绿地率与开敞度

当前规划编制中,绿地率的提法是一种泛绿色用地概念。只要是建筑基底规定距离以外、除去道路、停车用地的绿色空间,均算作绿地面积纳入绿地率的计算。它与建筑密度成了直接对应的数据,在指标规定中并没有较大控制意义。因此本文提出集中绿地率与开敞度两个控制指标,集中绿地率是指地块内集中建设的绿地面积与地块用地面积的比值,开敞度是指地块内不允许进行建筑覆盖的开敞用地与地块用地面积的比值,二者均可用百分比表示。两个指标的引入,是对原绿地率指标的完善,特别是集中绿地率更有建

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