社会分层研究论文

摘要:作为我国的基层行政机关的乡镇政府，其对职责范围内的管理绩效代表政府在基层的形象，影响基层稳定与政府公信力的构建。构建比较完整科学的乡镇政府公共事业管理绩效考评体系，并进行实证研究，对推进政府绩效考评研究，对深化乡镇政府管理创新，建立廉洁高效的乡镇政府管理模式，提高乡镇政府公共事业管理效能等，均有非常重要的实践参考价值。

关键词：基层政府公共事业管理绩效考评

基层政府绩效考评指标是基层政府绩效考评内容的具体体现，是开展基层政府绩效考评的基本前提。绩效考评指标具有强烈的行为引导功能，它明确并强化了被考评对象的工作要点和努力方向。由于政府活动范围广泛、活动过程复杂、活动结果影响深远，政府绩效考评指标比企业绩效考评指标要复杂得多。对于政府绩效考评这个世界性难题而言，设计政府绩效考评指标体系是其中首要的困难。但目前纵观基层公共事业管理绩效考评操作实务和理论，虽然取得很大进步，但存在着一定的不足，没有构建一个全面、系统科学的指标体系，更没有抓住政府公共事业管理的核心效能考评，对绩效考评体系构建的技术研究不透彻，实际操作中拍脑袋，甚至心血来潮，体系内部各因子的相关性、层次性、结构性不清晰。

一．目前基层政府绩效评价存在的问题

（1）乡镇政府公共事业管理绩效考评的价值取向

“价值取向是理性层面的行为取向”因其指向特定的价值目标，而根据目标价值的性质，价值取向可以分为目标取向和工具取向两个层面。乡镇政府是我国行政体制的最小单元，也是最敏感的部分，其绩效考评的价值取向从一个侧面也反映了目前我国整个行政系统考评的价值倾向，而研究乡镇政府公共事业管理绩效考评的价值取向，是完善乡镇政府公共事业管理绩效考评的首要任务。

（2）经济考评目标设置的价值取向没有得到充分体现

一是没有坚持全面、协调、可持续发展价值取向。就经济发展目标而言，目标设置过于重视GDP任务量，忽视人均GDP的目标，更不用说人均GDP精细考量的目标。二是经济指标结构分化不明显，笼统的分为，“生产总值”、“非公

有制经济”、“农业经济”、“招商引资”、“财政工作”、“扶贫工作”等。乡镇经济发展目标，没有应用国际通用标准，“第一产业”、“第二产业”、“第三产业”的划分模式。在结构方面，更没有提高第三产业的目标比重，这方面固然与我国目前工业化的战略目标有关，这将导致牺牲经济结构的合理性，与我国社会主义市场经济改革的战略相悖。三是没有体现正确处理速度、质量与效益三者的关系。主要体现在没有设置投入产出比，没有设置行政成本的指标，没有设置能源利用和环保方面的具体指标等。四是有些考核目标设置混乱。很多乡镇招商引资工作设置为经济发展目标的重要考核指标。众所周知，招商引资工作不是中国政府基本职能，虽然招商引资工作可以促进地方经济的发展，但纯粹作为一个经济发展的重要指标来考量，容易导致政府片面追求招商引资的数量，而忽视招商引资的质量，对地方经济发展和环境带来潜在的压力。财政工作也是如此，我们不能完全推定财政指标是导致地方政府乱收费的重要原因，但不可否认，某些乡镇政府为了完成财政工作而采取一些非制度化和非法制化的手段，这与当初目标设置的价值取向——考评政府经济工作能力相悖。

（3）社会考评目标陷入价值取向的误区

在社会发展目标中，没有关于正确处理关于社会发展与人口、资源、环境之间关系的价值取向。一是没有关于人与自然关系的目标设置;人与自然的和谐，是和谐社会建设的重要组成部分，没有人与自然关系的考评目标设置，明显陷入价值误区。二是没有明确社会发展和人的全面发展之间目标的关联性指标;主要体现在人口指标分化为计划生育工作和教育工作。计划生育工作只是以人口数量控制和经费投入等简单指标来考量;教育工作也只是以入学率、辍学率等一些简单的数量指标来考量。地方政府目标考核分为综合考核和单项工作考核，单项考核的指标社会相对完备，但时间作为考核部门的业绩，作为地方政府的主要社会职能而没有列入政府能力综合考核，更不用说体现地方政府公共事业管理绩效与该项目工作的函数关系。三是政治文明目标设置模糊。可以说根本没有直接关联性定量，甚至定性指标。从另一个角度来考量，一些指标设置仅与当时社会关注热点有关，与整个目标体系不和谐，如信访工作，该工作目标考评设置的价值倾向应该是考量乡镇政府促进社会稳定的能力，但实际上，信访工作与社会稳定并没有直接因果关系。

（4）民众本位的价值取向体现的不充分

“民众本位的本质就是坚持以人为本;把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们多方面需求和实现人的全面发展。”在我国现行的政治体制中，人民民主专政是其突出的特点，在地方政府公共事业管理绩效考核中，民众本位的价值诉求是一项不可动摇的基本原则，是国体、政体的内在要求。前例中，民众本位的价值取向几乎没有踪迹，政府本位的思想仍然占主导地位。乡镇政府直接面对群众，其民众本位的价值取向，是整个政府系统民众本位的缩影和代替，不把民众本位作为乡镇政府公共事业绩效考评的重要价值取向，显然与我国政府绩效考评的总体价值取向不一致。

（5）乡镇政府公共事业绩效考评工具取向思考

关于乡镇政府公共事业绩效考评工具取向，按照彭国甫认为“地方政府公共事业管理绩效评价的功取向可分为有限政府价值取向、效益标准价值取向和系统评价价值取向”前例中基本体现了有限政府原则，其职能明确，其运行的原则也是依法行政;在系统整体性、层次上相关性要求上，满足了系统的要求。但是效益标准价值取向上根本没有得到体现，其基本的效率考量也没有体现。在乡镇每年一次的审计中，有效益的评价，但其更多的是审计经费使用的合法性和额度，人大对政府绩效的考评中，也仅限于与预算的对比。实践中，乡镇政府效能考评目前还仅限于自我考核的阶段，这与我国市场经济体制要求已经很不适应。

二．完善我国基层政府公共事业管理绩效考评的对策

（1）重塑乡镇政府公共事业管理绩效考评的价值观

价值取向有一股无形的力量，影响和制约着地方政府绩效评估，构成地方政府绩效评估体系和绩效评估行为的深层结构，是地方政府绩效评估之魂。这就要求我们被评或考评主体认清本质及作用。马克思在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中指出:“理论一经群众掌握，也变成物质力量。”只有考评主客体把价值取向内化为自己的思想指导和行为准则，乡镇政府绩效评估才能有强大的生命力，才能真正发挥地方政府绩效评估的功能和作用。这就要求在实践中，深化科学发展观，用“人民高兴不高兴、满意不满意、赞成不赞成……”指导乡镇政府公共事业管理绩效考评的总体工作。

（2）建立健全乡镇政府公共事业管理绩效考评的法律体系