战略管理

战略管理

政府组织人事管理战略管理的探索

摘要战略管理是"&世纪’&、#&年代盛行于西方的工商企业管理模式。在公共组织中推行战略管理是一个具有前沿性的课题。本文从公共组织与战略管理的定义出发，围绕战略管理的三个阶段，从公共组织与私人组织的比较中分析它们各自推行战略管理的优势与劣势，从而确定公共组织战略管理的核心在于战略管理过程第三阶段即战略评估。进而笔者还从历史与现实的角度分析了公共组织进行战略评估可能面临的困难与挑战，并对如何超越这些挑战提出了自己的看法，对公共组织战略管理的前景进行了展望。

现代社会是一个高度的组织化的社会，社会公共事务和管理过程实际上已成为一种组织活动过程。在关于组织特征的种种概括与描述中，组织的目标与行为被视为具有本质性的地位，围绕这二者，不同的组织得以区分。也正是从这一角度出发，在常见的教材中，公共组织被定义为：以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。%$)而最为典型、最为重要的公共组织，无疑就是行政组织。本文为了讨论的方便与逻辑的清晰，将以行政组织作为公共组织的指代物，来展开对于本文宗旨的阐述。谈到行政组织，我们有必要关注一下西方二十年来的行政改革。这场改革的目的，是“使政府成为

社会公共利益真正维护者和公共服务的提倡者”。%")它具有三大主题：一、政府功能定位与功能输出的市场化取向；二、政府间关系调整的分权取向；三、政府组织调整的绩效化取向。%*)正是在这样一场旷日持久，影响深远的改革中，在公共组织内部推行战略管理的尝试日渐跃，它被相信具有使得政府更富于效率与责任的作用。并且时至今日，它依然是一个众说纷纭，机智有趣的话题。

在上个世纪50年代，战略开始进入管理领域，成为“手段”或“方法”的代名词。后来随着战略管理向多学科性发展，它在实践应用方面变得用途广泛，并且导致了西方’&年代企业战略管理时代的来临。《战略管理思想》一书的作者费雷德・大卫教授在著作中，将战略管理定义为：一门着重制定、实施和评估管理决策和行动的具有综合功能的艺术和科学，这样的管理决策和行动可以保证在一个相对稳定的时间内达到一个机构所制定的目标。%,)到了#&年代的西方世界，政府机构，教育系统以及卫生部门也都开始研究战略管理。在$##,年出版的《管理学》一书中，斯蒂芬・洛宾教授这样写道：“战略计划已经超出了工商企业的领域，包括政府机构、医院、教育组织在内，都制定战略计划。”%+)然而，需要我们加以甄别的是，私人组织与公共组织，其战略管理的模式是不尽相同的，彼此的关键与核心也不相同。本文将着重探讨公组织战略管理的核心何在，并提出对于公共组织战略管理的一些看法。二从战略管理的过程来看，它可以分为三个阶段，即战略设计、战略实施和战略评估。战略设计是指

提出一个机构业务的主体任务，也就是确定组织的目标，进而形成可供选择的几种战略和选择可操作的战略方案。战略实施是战略管理的行动阶段，需要将已建立的战略付诸实施。而战略评估则是判断战略实施的成绩，解决战略实施过程中各种未曾预料到的问题，并且不断修改变化着的目标。这三个阶段，相辅相成，融为一体，战略设计是战略实施的基础，战略实施是战略评估的依据，而战略评估反过来又为战略设计和实施提供经验和教训。在这三个环节之中，从公共组织战略管理的特殊性出发，结合公共组织的历史变迁与现实状况，笔者认为，公共组织战略管理的核心在于战略评估这一阶段，它决定着公共组织能否完成自身所负有的使命，能否维持正常运转与生存，能否实现它固有的目标并且在当代急剧变化着的行政生态环境中求得适应与发展。

首先，从组织的目标确认来看，公共组织往往比企业更为规范与清晰。由于面临着压力巨大并且瞬息万变的竞争市场，企业往往需要追求它能够在其中取得优势的细分市场，进行卓有成效的开拓与捍卫，从而确立自己的宗旨、目标与战略。有这样一个案例，多米诺比萨饼公司（$%&’(%’)*’++,）的创始人莫纳汉将其公司宗旨确立为从事送货事业，公司专长是能够在"#分钟内向成百万的家庭递送比萨饼。这样一个有些出人意料的宗旨给公司带来了成功，它为管理提供了指导方针，也影响到公司的战略目标。倘若扩展业务，公司或许会考虑为病人提供快捷的药品上门配送服务，而非提供更丰富的意大利食品。（-）这一事例足以说明企业进行战略设计的不易。而政府

的问题就不在于此。相对而言，政府的使命带有一种先定的色彩；它明确自己应该进行何种管辖，提供何种服务。并且更为关键的是，它具有垄断性的地位。这一点保证了政府能够得到充分的资源，并且在组织内部，可以进行从容的分工，来使每个分支机构的宗旨与目标更为明确，更为规范，从而降低它们进行战略设计的难度。举例来说，警察局明确它应该承担打击犯罪、捍卫社会安全的职责；消防局则致力于消除火灾隐患，抢救火灾事故，而对于一家厂商来说，为警察局还是消防队提供产品恐怕就不是容易确定的选择。由此出发，既然已有了明确的目标，公共组织在制定战略之时，便可做到有的放矢。大抵每种目标的达成总会有几种不同方案；倘若公共组织的负责机构用心于此，这不应该是一个太过棘手的问题。因此，战略设计这一阶段还不足以成为公共组织战略管理的核心所在。那么再从战略管理的实施这一阶段来看。回顾一下多年来西方推行行政改革的历史，我们就可以发现，对于战略实施所强调的有效机构组织，预算流程，信息支持系统等要素来说，公共组织其实并不缺乏。而且多年以来，政府部门总是采取着这样或那样的方式.它们一定认为自己所做出的行动选择是在诸种方案中最佳的），来完成它们所自我确认的使命。而且的确，在推动行政改革进行的诸种埋怨的声音中，很少听到有人会说：“政府的力量不足以胜任使命”。这不是批评的焦点所在。这些情况使得我们相信，公共组织手中所掌握的资源，将足以帮助它们实施率先所确定的行动方案。此外还有一个重要的前提是，倘若企业不努力改进自己的经营，不创造更好的业绩，那么它的利润将会直接受影响。

它将无法获取更多的收入与资源，来保证自身的生存与发展；而政府则不同，只要它具备一定的合法性地位，它总是可以轻而易举地获取大量税收。竞争使得企业面临被淘汰的压力，也带给它强大的动力；垄断则使得政府在日益强大的同时，也变得日益不思进取。那么，在即将结束这一小节之时，我们可以明确如下两点：第一，公共组织手中掌握着足以保障它很好完成战略实施的资源；第二，公共组织并没有很好地去利用手中所掌握的资源。这样的结论看起来显得有些自相矛盾，并且会使人发出这样的追问：到底是什么使得政府缺少行动的动力？这样的顽疾是否会在公共组织推行战略管理的过程中，成为致命的破坏因素？对这一状况进行改善，促使政府达成有效的战略实施，这是否应被确认为公共组织战略管理的核心？

实际上，多年以来在人们的观念之中，公共组织正是陈腐、保守、傲慢无礼与官僚主义的代名词。在一些国家，例如美国，企业优于政府是一种根深蒂固，深入人心的观念。造成这种局面的原因是多方面的，但从激励因素这一视角所进行的考察或许会让问题变得简明清晰一些，并且我们可以分析这一现象与公共组织进行战略评估的关联。

首先，从现实的行为动机来看，企业领导人的行为动机是获取利润，政府领导人的行为动机却是在既有官僚体制中晋升。现代公共组织结构的主导形式是由马克斯韦伯最早提出的科层制组织形态，它是工业时代的伴生物，其特点之一是组织首长的力量足以轻易影响整个组织的政策。因此，组织领导人的行为动机对组织所产生的影响是