关于我国行政决策的公众参与机制的调查报告(王丹)

关于行政决策中的公众参与机制的调查报告

一、调查目的

行政决策是具有行政管理权的决策机关根据其掌握的行政管理权限，为了实现一定的行政管理目标，而制定行政计划并确定行政管理方案做出行政决策的过程。行政决策往往会对公众造成一定的影响，因此，世界各国为了促进行政决策的科学化和符合公众的利益，都在行政决策中引进公民参与制度，我国为了促进政府转型的成功，保障行政决策的科学化也形成了公民参与行政决策的制度，但是现有的制度不健全，公众参与机制不完善，不利于我国行政决策的民主性和科学性。本文以行政决策和公众参与行政决策的相关基础理论为基础，对相关理论展开论述，阐述我国行政决策和公众参与行政决策的现状，从制度、机制和方法等多个方面来分析我国行政决策中公众参与的存在的问题，最终提出有针对性的解决方案。

二、调查内容

在行政法学视野下，行政决策是指行政机关作出重要、重大决定的行为。具体来说，行政决策将形成政府的方针、政策、规定、规划等具有普遍约束力的决定以及行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定事件、特定问题所作出的具有重要意义的决定。行政决策作为政府实现其职能的新的行政方式的代表，理应受到更多的关注。现代政府行政决策在本质上是政府代表社会公众意思对社会发展做出的分析和抉择。根据美国学者查尔斯•林德布罗姆的观点：“以抉择的逻辑为核心的政策制定过程可以看成是各种政治力量展开权力斗争的过程，亦即一个政治过程而非单纯的技术过程。”也就是说，行政决策的过程是一个利益抉择的过程。中国30年来的改革开放，促成了社会利益的日益分化，受利益驱动，不同的利益主体为了追求有利于自己利益的结果而展开激励的竞争和博弈。要完全顾及到所有人的利益是不可能做到的，我们所要做的只能是照顾到绝大多数人的利益，即以绝大多数人的利益为决策制定的出发点。

三、调查问题

我国通过法律、行政法规和地方的做法结合众上至下形成了一套公众参与行政决策的习惯做法，建立了我国公众参与行政决策的机制、方式和方法、参与的

领域，从现有的实施情况来看取得了一定的成绩，但是仍存在一定的问题。（一）公众参与行政决策的制度不健全

从现有的规定中可以看出，我国公众参与行政决策并没有一个完整的制度体系来保障。首先从现有的法律保障来看，只有我国《宪法》中规定的公民政治权利可以成为公民参与行政决策的参考，但是由于《宪法》中规定的只是公民的政治权利，其保障力度不足，不能保障公民的权利，其他再无关于公众参与行政决策的法律规定；国家法制办发布的《全国推进依法行政的意见》是一个建设性的纲要，对于公众参与行政决策的规定是比较笼统的，没有关于公众参与行政决策的内容、程序及公众意见采纳的具体的规定，只是规定了地方各级政府的法制机构要通过努力建设行政决策程序来促进公众对行政决策的参与；现行的体系主要是由地方政府关于行政决策程序的规定构成，但是由于各个地方政府对于行政决策公众参与的认识不同，地方性行政管理制度不同，地方性的行政决策相关的规定适应性有限，而且地方政府对于行政决策的规定是由地方政府自行实施和贯彻，所以从现有的制度来看，尚未形成完整人的制度系体，不利于保障公众参与行政决策的权利。

（二）公众参与行政决策的方式受限制

从现有的公众参与行政决策的方式来看，都是由行政决策方通过发布公告、邀请相关的人员参与到行政决策中来，既使是在调查研究过程中也是由调查方选定特定的调查对象，了解相关的情况和意见，在这些公众参与行政决策的方式中都是由行政决策方起主导作用，公众主动参与行政决策的方式实际上没有，严重地限制了公众参与行政决策的方式，不能真正表达公众的意愿。现有的专家咨询制度要求的参加人员只能是具有专业知识的人士，一般的民众无法参与到其中来，现场会和听证会由于人员有限，很多人报名，最后能参与到行政决策现场的人数是非常有限的，不一定能完全表达公众的诉求和愿望，参与方式的限制实际上限制了公众诉讼的表达，使公众参与形同虚设。

（三）公众参与行政决策的领域不广泛

从前述关于公众参与行政决策的领域的地方性规定来看，只要是重大的行政决策都需要有公众参与的程序，但是对于应当有哪一种程序和如何将公众的意见并没有规定，实际上公众实际参与行政决策的领域并不广泛，从《湖南省行政程序规定》来看，公众参与的行政决策往往是影响较大的事件，例如从湖南省执行行政程序规定来看，主要是对于水费上涨、景区门票上涨等一类事件进行公开听

证，而且尽管规定中要求重大行政决策要听证，但是对于政府不听证做出的决定没有一个好的监督制度，公众参与行政决策的领域实际上被限定了。

四、调查建议

从上述的分析中可以了解到我国通过几十年的探索已经在公众参与行政决策中积累了一定的经验，取得了一些成就，在某些领域促进了行政决策的科学化，但是也可以看出在制度保障、机制建立、参与方式和途径方面还不能满足公众参与行政管理的需求，也这成为我国公众参与行政决策要改进的方面。

（一）完善公众参与行政决策的机制

要保障人民群众参与决策。人民群众参与决策既是决策科学化的保障，也是决策民主化的体现。为此，要不断扩大人民群众实际参与政府决策的机会和条件，完善人民群众参与政府决策的制度。在这方面，我国现行法律已经作了一些规定。例如，立法法规定，起草法律、法规、规章要采取听证会、论证会、座谈会等多种方式广泛听取意见。行政处罚法规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政处罚享有陈述权、申辩权；行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。行政许可法规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证；行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，申请人、利害关系人在被告知听证权力之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。价格法规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。这些法律制度都为公众参与政府决策提供了法律依据。

（二）提高公众的参政意识和能力

在公众参与行政管理的过程和制度完善过程中，影响公众参与行政管理的效果、公众意愿的实现度和公与决策者之间互动的最重要的因素是公众的参政意识和参政能力的高低，如果政府的制度和机制不够健全，公众有强烈的参政意识和较高的参政能力则能够推动政府行政决策制度的完善，促进政府不断改变执政理