行政之研究 我的理解

行政之研究读书报告

伍德罗·威尔逊(1856.12.28—1924.2.3)是美国第28任总统。出生于弗吉尼亚州。父亲约瑟夫·威尔逊是大学教授。威尔逊毕业于普林斯顿大学，毕业后任教多年。1910年当选为新泽西州州长。1912年获民主党总统候选人提名，击败西奥多·罗斯福获胜。执政期间推行改革.取代罗斯福为进步主义改革旗手。1916年连任。当时，正值第一次世界大战，开始，威尔逊政府避战，后参战，于1918年1月提出《公正与和平》为14点方案。

南北战争结束后，美国确立了北方大资产阶级在全国的统治地位。内战消灭了奴隶制，为美国资本主义的发展扫清了障碍；而随之对西部的开发，促进农业资本主义在美国的胜利发展，为美国资本主义加速发展扫清道路，也为美国跻身于世界强国之列奠定了基础。而在此背景下，美国政府职能日益变得更加复杂和更困难，行政部门的职能范围扩大，美国必然寻找一种更新更好的行政制度来为资本主义的发展服务。

一、行政学研究的必要性

伍德罗-威尔逊认为，任何实践性科学在没有必要了解它的地方是不会有人去研究它的。行政科学具有明显实践性特，是研究政府行政管理的科学。他首先阐明了发展行政学的必要性，即现阶段美国的政治环境和遇到的困难。威尔逊认为美国现在正处于这样一个时刻：“在以往许多世纪中可以看到政府活动方面的困难在不断聚集起来，那么在我们所处的世纪则可以看到这些困难正在积累到顶点。”同时“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加。行政管理部门将手伸向每一处地方以执行新的任务。”而且在19世纪下半叶，美国市政府中气氛污浊、州行政当局幕后交易的流行，以及在华盛顿政府机构中屡见不鲜的杂乱无章、人浮于事和贪污腐化，都使得有必要出现一门专门研究行政学的科学。“它将力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。”当前美国需要对行政有更多的了解。通过现在的政府职能和过去的政府职能的比较，威尔逊认为，“以往任何一种简单的政府职能现在都变得复杂起来。政府曾经只有少数主人，而现在却有很多主人。大多数人以前只是听命于政府，而他们现在却在指导着政府。以往政府对朝廷惟命是从，而现在的政府却必须遵从国民的旨意。”并且，国民的这些意见正在稳步地扩展为新的国家责任观念，国家观念及随之而来的国家责任理念正在发生着显著的变化，而“国家观念正是行政之灵魂”。行政科学旨在使政府不走弯路，使政府高效地完成它应该做的事务，使政府加强和纯洁其组织机构，并为政府的尽职尽责行为带来美誉。这就是这门科学存在的唯一理由。威尔逊认为，行政是政府最为明显的构成部分；它是行动中的政府，是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最外显的方面；行政研究之目标在于，一是发现政府能够正确地且成功地做什么，二是发现政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的财力和精力来完成这些正确的事情。

二、行政学研究的历史

文章开篇分析了行政学研究的历史，紧接着威尔逊又分析欧洲国家在这方面所取得的成果。他认为行政学不是在英国或是美国产生的，“美国的学者们迄今为止还没有在这门科学的发展中扮演非常重要的角色。行政科学的博士都产生在欧洲。这门科学不是我们的创造，而是一门外来的科学，它很少使用英国或美国式的语言规则。它所使用的仅仅是外国腔调，所表述的是与我们的思想迥然不同的异邦观念”。威尔逊认为行政学产生在欧洲的原因有两个, “一是因为欧洲国家的政府不依赖于国民的同意，他们所要做的事情更多的是统治；二是因为保持政府处于垄断地位的愿望使得那些垄断者对于发现尽可能不激怒国民的统治方

法深感兴趣。此外，他们人数甚少，便于迅速地采取各种手段。”威尔逊认为，对于政府应该做什么和政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的财力和精力来完成这些正确的事情。欧洲国家已经作了认真的研究，这将会给美国带来某些启发。如今我们的政府如同一个健壮如牛的小伙子，机能得到极大扩张，身材长得极为庞大，但行动也变得笨拙不堪。通过与德国和法国政府职能的比较研究，威尔逊发现是美国制度中的缺陷耽误了我们自己。他认为人民主权是首要因素。对于民主国家而言，将行政安排得有条不紊要比君主国家困难得多。正是我们在过去取得的最值得珍爱的完美的政治成就阻碍着我们。为了在任何方面取得进展，我们必须教导和说服这个称之为民意的由无数人组成的最高统治者，但跟影响那个称之为国王的单个人的最高统治者比较起来，这是一件可行性极小的事情。无论在什么地方，将民意作为政府的最高原则时，其务实性的改革必定是缓慢的，并且所有改革也都肯定是充满着妥协。因为在任何地方，只要存在着民意，那它就必定起着统治作用。对于舆论而言，占有它会拥有绝对的优势，而要排除它几乎是不可能的。即使我们对所有的政治往事有着完全深刻的理解，即使我们能够从那些接受过良好教育人士的头脑中得到为数不多的几项有关政府稳定、无误、明智的准则，而且这些准则也是构成所有合理的政治学说之基石，但是这个国家会按照这些准则行事么？这就是问题之所在。

威尔逊认为要使行政科学美国化，我们必须做些工作。“行政科学是由法国和德国的教授们发展起来的，因此它在各个方面都与组织严密的国家之需要相适应，是为了适应高度集权的政府形式而建立起来的。因而，为了与我们的目标相符，必须对它进行调整，使之由适应于简单而严密的国家到适应于复杂而多元的国家，使之适合于高度分权的政府形式。我们若要应用这门科学，就必须使之美国化，不只是从形式上和语言上美国化，也要从思想上、原则上和目的上彻底使之美国化”。

他指出欧洲大陆国家不断地进行行政改革的本质是为了巩固统治，进而对行政学进行仔细的研究，并在此基础上做了大量的调整。他列举了德国和法国的例子，旨在说明强化中央集权而使行政管理更有效率，也更符合人民的利益。在比较的基础上，指出了美国现阶段所面临的困境，即美国早熟的政治模式使其本应有的政治基础十分薄弱。并举出了主要的阻碍因素——泛滥的人民主权（公众舆论），虽然独立战争击败了来自英国的暴政，但独立而民主的美国社会却存在着多数人暴政的可能性。”而威尔逊则更进一步分析了产生这种现象的原因：（1）人性自身的弱点；（2）思维的惯性；（3）思维的不一致性，而最后一点，他认为是移民国家特有的。

三、政治与行政的关系-行政管理研究之目的

在分析和明确政治与行政的关系的基础上，威尔逊指出了行政管理的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使他们深深植根于稳定的原则之上。并以此为依据，提出了政治与行政在功能上应有区别的观点。他认为：行政置身于政治所特有的范围之外，行政问题并非政治问题。尽管行政的任务是由政治决定的，但政治却无需自寻麻烦地去操纵行政机构。政治是政治家的专属领地，而行政则是技术官员的专属领地”。“政治若没有行政的帮助则一事无成”，但是行政并非因此就是政治。宪政问题与行政问题之间的区别，是政治与行政之间区别的另一个侧面。公共行政就是详细而系统地执行公法的活动。普通法的每次具体适用就是一次行政行为。有关政府活动的总体规划并不属于行政，而对这种规划的详细执行才属于行政。因此，宪法只是适当地关注用以控制普通法的那些政府手段。他指出真正的自由要以真正的自由原则为基础。因为“自由并不能在远离宪法原则的情况下生存下来，而且任何一种行政管理，不管它的方法是多么完善和自由，只要它是以不自由的统治原则为基础的，那它就不可能给予人们以一种比赝品式的自由更多的东西。”

在权力分配的问题上，他提出了要扩大集权，强化公众舆论，并正确引导公众舆论的