中国古代官吏考核制度述评

枉，分别黑白”。以州所辖各郡的治绩作为衡量州级官吏是否称 职的主要标准。
中央政府各部门的主要考课内容是以其所掌握的事务而制
辅助，每年的考核报告由小宰完成。考绩的内容和形式包括两 定的，并且以品行和能力作为衡量官吏是否称职的丰要标准。１
个方面：一是六计，以廉能、廉政、廉法等六种方式作为考核官
对于辅政官吏的考核主要在于歧绩的好坏，如果出现“阴阳
四、元代官吏考课制度。 元代的考课，历史上研究极少，多以为它承宋制，不成体 系。其实，元代对官吏的考课有自己独特的法律规定，考课机掏 也非常之完备。几种主要考课办法如下： 五事三等考课升殿法。户ｒｌ增、田野阔、诉蹬减、盗贼息、赋 役平，为考课五事：考课结果为三等：凡五事全备者为上选，三事 成者中选，五事具不举者黜。 御史台考殿最。为保证考课的质量又规定御史台要严格检 核。大德十一年（１３０７年）规定：“监察御史廉访司严加纠察，年 终考其殿最者各一人，具实中闻，以凭黜陟。”又规定：“监察御
史廉涛司遵依前诏。年终每道考其殿最者各一人，具实申闻，以 凭黜降”。
五、明清时期官吏考课制度。 明清时期，作为封建社会的晚期．曾出现过突破性的繁荣， 如资本主义萌芽的出现，科技的太发展等等，而支持这～繁荣的 是口益集中的君主制。明清两代统治集团为专制统治的需要对 以前历代的政治制度进行了重要的权衡取舍，建立了一些新制 度，包括官吏的考课制度。这一时期是中围古代历史上考课制 度的最后完善时期。 明代行政官员的考核由吏部考功司主管，考核形式主要为： １、考满。考满是针对每一个任职到一定期限的官员进行的 一般性考核，。芑要是考核官员的从政资历和政绩，办法是三年一 考，三考为满，考满（即考核通过）之日，由有关部门量其功过，分 为上、中、下三等，“此为据决定其升降去留。 ２、考察法。考察是针对全体在职官员而言，由朝廷定期举 行。除考核各级官员的政绩外，着重对官员的违法行径和渎职 行为进行清理和处治，在考察中．把官员的不称职行为按其轻 重程度的不同分为八个等级，即贪、酷、浮躁、不及（不胜 任）、老、病、罢软（懦弱涣散）、不谨。考察分为京察和外 察。京察六年一次，外察三年一次。明代对考核中发现有贪残 行为的官员的处理十分严厉，特别是贪污行为的处置。一般是 充军边塞，如同罪犯一样。对贪污行为特别严重者，甚至实行 剥皮实草的酷刑。 清代的考课承袭明制，进一步简化为京察、大计两项。 ｌ、京察法。考核在京官员，六年进行一次，其考核内容是四 格六法：四格者即“才、守、政、年”。分称职、勤职、供职三等。列 一等者，加级记名。六法主要用于惩治处理官员六个方面的问 题．即一不谨：二罢软无为：三浮躁；ｐ：ｑ才力小足；丌年老；六有 疾。凡不谨、罢软者一律革职、浮躁、才力不足者降职．年老有病 者促其退职。 ２、大计法。是考绩地方官员的法规．三年进行一次。其法律 内容分为二等六法。二等即卓异与供耳｝｛，前者是其治绩卓越于 他方，可为升迁；后者是寻常成绩无什建树，不能升迁。同时参 以六法，对于成绩劣者．按六法规定进行惩罚。 清代考棱官员名义上由吏部负责．但实际Ｉ，吏部仅负责办 理手续而已，考察火权分散于各级长官手中。 总之，由于中国古代社会一直是君主专制政体．在这种政体 下，官吏只对皇帝一人负责．不对人民负责，官吏考核制度的不 合理处显而易见：比如，考核标准过分笼统，甚至有些是十分荒 谬的，如有的朝代把天灾也作为考核官吏的一条标准；其次，效 用的大小要视皇帝或者负责考核的官员是否开明、个人好恶等 等因素而定，人为因素十分明显；再次，缺少必要的临督机制，更 谈不上人民的监督。失去监督必然流予形式，再科学合理的考 核制度也只是一纸空文，起不到实际作用。这是所处的时代决 定的。但是，大凡对官吏舶考接，无论其效果如何，且的都大Ｊ司 小异，必然是管理队伍的优化、廉政、高效，因此，在考核的方式、 方法上也必然有值得我们借鉴的地方，另外象一些考核特点，如 注重对“德”的考核、霞视对贪官污吏的惩罚等等电很值得我们 今天效法。即便是这些带《度、方法的副面作用也可以作为反面 教训引起我们对历史的反思，吸取教训．为我们今天的公务员制 度的建立和巩固提供借鉴。
还是发展中国家，都＿卜分重视国家公务员制度的建立和改 期，这一时期封建经济长足发展，社会极度稳定，官吏课考制度
革。而其中的考核制度可以说是保证公务员队伍实现最佳社 在这样的大环境下得到很大的发展。到魏晋南北朝时期逐渐形
会效益这一最终目标的强有力的杠杆。我国是世界文明古 成有定期、有内容、有奖惩、梯次分明、分工明确、较为完善的考
便可升迁邀就使许多官员不求有功，但求无过，“官以资则庸人
并进”，使考课实际上变成了一种空洞无物的形式，失去了原来 的意义。
宋代对官吏的奖惩主要是以磨勘课绩为依据，磨勘课绩好 的减少一二年至三四年磨勘，反之就延长一二年至三四年磨 勘。在宋代官吏奖惩制度中，最值得一提的是对贪官污吏的处 罚相当严厉。在每一个可能发生贪污受贿的地方都派出便衣愤 探，一旦发现疑点，马上弹劾追究。惩罚措施除了少数脊杖、撤 职、流放外，大多处以极刑。
３、奖惩制度。
之年（三年一次）考察六乡四邻的官吏，审核有关教育、政事、法
在考课中，成绩特别优异的被称为“最”，凡是被评为“最”
纪、户籍六畜及所有兵器。大比由乡师负责，乡师在每年年终负 的都要给予重奖，其余再按优劣排列名次。奖励大体足接口头
责考核六乡的治绩，呈报上级．作为升迁赏罚的依据；到三年大 褒奖、行文褒奖、增加俸禄、赏赐黄金、提升职务、赐爵封侯的顺
县一级主要考课内容足“户口垦Ｒ＿｜、钱谷出入、盗贼多少”． 并以此作为衡量县级官吏是否称职的主要标准。
商朝的职官就任以后，就要进行考绩，一般三年实行一次，
郡一级主要考课内容是查其是否侵渔百姓、接受贿赂、杀赏
主要从政务、管理、甚纪三个方面着手，对在任职官的从政能 聚敛无度等现象，以此评定政绩并参照德行作为衡量郡级官吏
先秦时期是我国职官考绩制度的初刨时期，考课制
度及体系难免不够完整，但历史事实证明， 自从有ｒ
赵玉霞
官吏也就有了官吏考核制度。 春秋战国时代是我国古代社会的转型时期，各种政
治力量纷纭历史舞台，列国官制虽然在西周官制的基础
人力资源是最重要的资源已经成为当今社会的共识，就现 上有所发展，但都没有脱离其窠臼，直到秦王朝统一中国，始皇
ｒ时官吏的考核制度（叉称考绩或是考课）。考绩最初开始于公 元前１１世纪。据《尚书》记载，相传尧舜时期已有部落首领巡视
晋南朝，考课与任期相结合，以三年为小满，六年为秩满。北魏 孝文帝改革后，实行三载考绩、三考黜陟，并与官吏任用相结合，
考课，了解各部落的治理情况，经过三次巡考，对有政绩者给与 按年月久暂定任用先后，年资成为考课的重要依据之一。
奖赏，赐给车服；对政绩拙劣者给以降职惩处，这就是“三载考
２、考课自客和标准。
绩，三考黜陟”的原始考课法。
考课的内容和标准是根据官吏不同的职务和不同的职事分
商朝是我国历史Ｌ第二个奴隶制王朝．开国者商汤重新修 别制定的。
定官制，到商代巾期就已经形成了一套完整的官制。因此研究 官吏考核一般从这一时代开始。
比之际，乡师则负责考核长官们的教育政绩和报告的确定性， 序由低到高进行，有时也数奖并行。考课为“最”者一般都要“超
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《理论学习）２００４年第６期
迁”一等，因无官缺不能升迁的则以增秩、赐金、封爵作为补充。 在考课中，成绩较差的被称为“殿”。对那些被评为“殿”的
要追究责任，“吏有罪”为汉代“七科谪”之首．处罚是相当严厉 的。对不称职的官吏视其情节轻重给予不同的处理，处分足按 申诫、鞭杖．罚金、降职、罢官、判刑、抄家、处死、株连家族等顺序 由轻到重地进行，有时也数罚并行。
力、行政水平进行鉴定，并在考绩的过程中发现人才，破格录 是否称职的标准。
用。对在任官员的违法犯罪行为，商朝设立了刑狱官，制定官刑
州一级的主要考课内容是“班宣旧条．务尽敦课”，“督察奸
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给与惩戒。 西周的考绩法丰要有两种：第一是大计法。由天官负责，主
要负责的官员是冢宰和小宰，具体分工是，冢宰管全局，小宰为
一、先秦以前官吏考课制度。
将考课簿册集中到中央．干次年的证月初一群臣朝会时举行考
为官总是要讲究政绩，在我国古代．时官吏的考核也主要 课大典，然后按分工分别进行考课。魏晋时，由于战乱纷纷，正
是看其政绩如何，以确定是升是降。所以，自从有ｒ官吏电就有 常的考课无法进行，于是改由皇帝不定期地下馏考课百司。东
三、唐宋时期的官吏考课制度。 唐宋时期是中国封建制度发展的鼎盛时期，对官吏的考课 制度也比较系统化、完备化，适应中央集权制的考课体系也逐步 地建立起来。 唐代实行一年－－Ｊ］，考，四年一大考。三品以上的官员由皇 帝亲自考核，四品以下的官员则分为京官、外官两大类，分别指 定专人负责考核。考课的课目是“四善二十ｔ最”。所谓“四善”， 是国家按道德规范对各级官员提出的四条共同遵守的准则：一 日德义有阁，二日清慎明著，三日公平可称，四日恪勤匪懈。“二 十七最”，则是各部门根据自己职掌的不同，工作性质的特点，提 出的二十七项具体要求。考课成绩分为上中下三级九等，并写 有考评，当众宣布，然后归人官甲（官吏本人档案），作为赏罚叙 迁的依据。凡考在中上以上，每进一等，加禄一季：中中者守本 禄；中下以下，每遐一等，夺禄一季。凡居官一届，必居四考，即 一任四年，四考考中，进年劳一阶；每有一考中上，加进一阶；上 中以上及计考应至五品以上者，奏而别叙。 较能体现宋朝官吏考课制度特点的，一为考课法，二为磨勘 法。考课法，是指官员在任职期间的考评。每年－／Ｊ，考，三年一 大考，神宗元丰年问，改革考课法，采取“四善三最”之法，考核地 方州守县令。“四善”是“德义有闻、清慎明著、公平所称、恪勤匪 懈”。“三最”是“狱讼咒怨、催科不扰为治事之最；农桑垦殖，水 利兴修为劝课之最；屏除奸盗，人获安处，振恤困穷，不致流移为 抚养之最”。磨勘法（磨勘本意为审核或勘验），是指对京朝官晋 升官阶和选任改升京官的考核，是在考课的基础上形成的，大 致文官三年一次，武官五年一次。所有文武官员，凡经过三年 和五年规定的年限，都可以申请叙迁，符合条件者，给予转 改。重年资而轻政绩，故当官的只要任内不发生过错，到年限
国，历史上也曾经税累了选拔和使用优秀人才从事政府管理 工作的宝贵经验，我们了解和借鉴这些经验，并在此基础上
课体系。这一时期是我国封建建社会考绩制度的形成和发展时 期。
进行创新．对我们在新的历史时期建立科学合理的公务员考
１、考课期限。
核制度大有裨益。
秦汉实行一年一考，年考从秋天开始进行，至年底各级官府
代政府而言，有一支高素质高效率的管理人员队伍，对国家的 帝才有时间与精力重新考虑如何管理他那庞大的尚不稳定的官
政权巩固、政策实施、社会管理是极其重要的。一个管理疆好 的政府，一个能使国家兴旺发达的政府，首先应该是一个管 好用好本国人力资源的政府。在当今世界，无论是发达国家
吏队伍，中国古代官吏课考制度也因此得到进一步发展。 二、秦汉魏晋南北朝时期官吏考课制度。 秦汉时期尤其是东汉时期是我国封建时代第一个繁荣时
吏政绩的项目，审查他们是否能把政务做好，是否严格推行政 不合，四时不节、星辰适度．灾变非常”，以及地震、河决、草木不
令，执行法令，真正达到公正靡直：二是要会．所谓月计为要，岁 计为会，三年为大计．在时间上确定了月计、箩计、大计三种考 绩形式，使古代的行政考绩初具规模。第二是丈比法。即在大比
生、君臣不正、民有怨声、兵乱流亡等天灾人祸和社会动乱，辅政 官员要承担责任，这也是考核辅政官员的主要内容。
（作者系山东行政学院行政管理系副教授）
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以此作为赏罚的根据。虽然大计与大比的职能都是考
中国古代
绩，但考察对象不同．大计主要是对官府官员实行六计 考核；大比则侧重考核六乡ｆ＿ｑ邻，层次略低于大计。从考 绩内容看，大比主要负责调查人口，考察德行道义，选拔
贤者和能者，一般不涉及土地和财政；大计不仅考核群
官吏考核制度述评
吏，决定铢赏．而且负责考查诸如供田和其他收入等，其 范畴和内容都较大比宽。